I nuovi compiti dell’’organo di revisione dell’’ente locale. Il parere sui debiti fuori bilancio e sulle transazioni (nona parte)

Analisi delle disposizioni contenute nel d.l. 174/2012 c.d. “decreto enti locali” convertito con legge n. 213/2012
I nuovi compiti dell’organo di revisione dell’ente locale. Il parere sui debiti fuori bilancio e sulle transazioni (nona parte)

1. L’organo di revisione economica degli enti locali dopo le modifiche apportate con la legge 213/2012 

La recente legislazione in commento, c.d. “salva enti”, ha inciso, in modo significativo, sulla disciplina relativa all’organo di revisione degli enti locali e segnatamente in tema di compiti/responsabilità. Una delle prime norme incise dalla legge in commento è l’articolo 234 relativo alla composizione dell’organo (sotto si riportano le norme prima e dopo le modifiche in modo da facilitare il confronto). 
L’articolo 234 è stato in un primo momento arricchito dallo stesso decreto-legge 174/2012 che con l’articolo 3, comma 1, lett. m), disponeva l’innesto nella disposizione in commento di un comma 2-bis secondo cui “al fine di potenziare l’attività di controllo e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, presso le province, le città metropolitane, i comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti e quelli capoluogo di provincia, un componente del collegio dei revisori, con funzioni di Presidente, è designato dal Prefetto ed è scelto, di concerto, dai Ministri dell’interno e dell’economia e delle finanze tra i dipendenti dei rispettivi Ministeri”.
La prescrizione, evidentemente per la sua invasività, non è stata trasfusa nella legge di conversione. La legge in argomento ha comunque introdotto alcune specifiche di rilievo. In particolare, al terzo  comma – già incisa dalla legge finanziaria 296/2006 che introduce il revisore unico per enti fino ai  15.000 abitanti – si stabilisce una eccezione al principio con la reintroduzione del collegio (tre membri) “nelle unioni di comuni che esercitano in forma associata tutte le funzioni fondamentali dei comuni che ne fanno parte”. Collegio che è tenuto a svolgere le funzione medesime  “anche per i comuni che fanno parte dell’unione”.
Al di là dell’aspetto economico rinvenibile nell’accorpamento, la questione che maggiormente rileva – a sommesso avviso – è che un unico organo di controllo razionalizza (o è in grado di suggerire/attivare)  procedure che hanno maggiori possibilità di diventare omogenee consentendo quindi anche dinamiche virtuose che non possono essere sottovalutate. Questo anche e soprattutto alla luce dei nuovi e più penetranti compiti dei revisori – come si vedrà – praticamente in tutti gli aspetti contabili (e non solo) della vita dell’ente.    

2. L’adeguamento  in  tema di incompatibilità 

L’articolo 3, comma 1 lett. n),  della legge 213/2012 adegua anche il comma secondo dell’articolo 236 eliminando dal testo originario l’impossibilità di incaricare, quali membri dell’organo, i componenti degli organi regionali di controllo ormai decaduti da tempo.  

3. Le nuove funzioni del revisore 
La disposizione maggiormente incisa è sicuramente la disciplina delle funzioni dell’organo di revisione. La legislazione in commento ha riscritto la lettera b) del primo comma, – traslata nel comma 1-bis dello stesso articolo 239 –, che contingentava in modo, forse, troppo generico le rilevantissime funzioni di controllo.
Nella riscrittura si ridisegna l’ambito di intervento dell’attività  fino ad estenderla ad ogni iniziativa in grado di incidere sulla situazione contabile dell’ente e/o decisioni che involgono questioni finanziarie. In primo luogo, l’articolo 3, comma 1 lett. o) della legge 213/2012, puntualizza che il parere dell’organo di revisione non può ritenersi più limitato alle variazioni e/o sulla proposta di bilancio.
Nell’odierno il parere – secondo quanto stabilito nel regolamento di contabilità dell’ente – deve essere espresso in relazione ad ogni strumento di programmazione economico-finanziaria oltre che – come in passato – sulla  proposta di bilancio di previsione verifica degli equilibri e variazioni di bilancio. Le novità di maggior rilievo riguardano la necessità di acquisire il parere del revisore sulle decisioni che riguardano le modalità gestionali dei servizi e/o costituzione di organismi e/o di partecipare a soggetti già costitutiti o da costituire. In sostanza, non sarà più possibile  decidere modus gestionali e/o costituzione di soggetti con una “semplice” deliberazione consiliare e senza i vari supporti/studi necessari.  L’eventuale violazione della disposizione che impone il parere propedeutico alla decisione sulla proposta da portare in Consiglio, sarà   affetta da vizio di legittimità e lo stesso responsabile del servizio (ai sensi  dell’articolo 49 e 147-bis del T.U. 267/2000,come emendato dal d.l. 174/2012 e legge di conversione 213/2012, non potrà  esprimere un parere positivo sulla proposta.
Ulteriori proposte che esigono, a pena di illegittimità dell’atto adottato,  il parere del revisore sono quelle dirette a deliberare il ricorso all’indebitamento; le  proposte di utilizzo di strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina statale vigente in materia; le proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni; nonché le proposte di regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi locali. Appare evidente, e condivisibile, il contingentamento dell’azione dell’ente locale. Inoltre, la norma esprime  la totale sfiducia del legislatore nei confronti di un sistema di libera “autodeterminazione” dell’amministrazione. L’innesto obbligatorio dell’intervento esterno – considerato inoltre il nuovo meccanismo di nomina dei revisori affrancato  da scelte “fiduciarie” – dovrebbe avere per effetto quello di rendere davvero oggettiva e trasparente la procedura che porta all’adozione di delicate decisioni incidenti in finanziario/contabile.    

4. La questione del parere sui debiti fuori bilancio e sulle transazioni

Tra le novità di maggior rilievo, tutte piuttosto importanti, assurge  a disposizioni cardine quella che impone il parere del revisore nel caso di riconoscimento del debito fuori e della transazione.
È evidente che si tratta di due casi – come del resto anche gli altri prospettati – di particolare delicatezza che con grande facilità sfuggono a forme di controllo. Si pensi al caso del debito fuori bilancio che, se riconoscibile ai sensi dell’articolo 194 del decreto legislativo 267/2000,  deve essere poi trasmesso (o meglio la correlata deliberazione consiliare e la determinazione di liquidazione) alla competente procura regionale della Corte dei conti.
Un controllo espresso con il parere de quo  consente allo stesso organo consiliare una maggiore attenzione sugli atti che deve approvare e, d’altra parte, può evitare comportamenti defatigatori da parte del Consesso. In modo simmetrico, costringe il relativo responsabile alla redazione di una attenta istruttoria. Nella pregressa situazione i debiti fuori bilancio, riconosciuti, risultavano oggetto di una sorta  di  controllo “successivo” da parte della Corte dei conti attraverso il questionario sul rendiconto di gestione predisposto dal revisore. La nuova norma consente un controllo in itinere della procedura. 
Come visto, la norma introduce anche il parere preventivo sulle transazioni ovvero sugli  accordi della p.a., normalmente, con privati e/o enti/soggetti creditori o debitori, con cui attraverso reciproche concessioni si giunge  a dirimere situazioni  particolarmente intricate che, altrimenti, sfocerebbero in contenziosi con aggravi di costi.
La recente  previsione normativa vale in primo luogo a chiarire definitivamente che la transazione non genera un debito fuori bilancio – questione a lungo dibattuta  tra le diverse sezioni della Corte dei conti – proprio perché consente di “reperire”, anticipatamente alla conclusione dell’accordo, la risorsa necessaria e quindi, il correlato impegno di spesa. È bene rammentare, per completezza che secondo l’orientamento maggioritario, le varie sezioni regionali della Corte dei conti tra le quali, in tempi recenti la Corte  dei  conti  sez. regionale di controllo per il Piemonte,  con delibera n. 130/2012 – salvo episodiche affermazioni (ad es. Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva con deliberazione n. 9 del 6 dicembre 2005)  – sono indotte  a ritenere che il debito originato da una transazione non debba essere qualificato come  fuori bilancio per la sua programmabilità.
In sostanza, nella riflessione maggiormente condivisibile si fa prevalere il momento programmatorio che conduce alla transazione  e quindi al momento propedeutico del reperimento delle risorse che eventualmente dovranno essere utilizzate in caso di formalizzazione del contratto  per poi procedere alla assunzione dell’impegno spesa.
Nella pur autorevolissima puntualizzazione espressa rimane da risolvere il problema delle responsabilità connesse al pagamento di debiti attraverso il contratto di transazione. Anche in questo caso appare evidente che l’ente dovrà attivare uno specifico procedimento al fine di accertare responsabilità altrimenti, la transazione può diventare uno strumento facilmente oggetto di abuso utilizzato per eludere responsabilità. L’innesto voluto dal legislatore tecnico, considerato che il parere dovrebbe essere acquisito preventivamente alla conclusione dell’accordo transattivo, dovrebbe determinare maggiori certezze e riduzione di incarichi per consulenze sulla fattibilità/procedibilità dello stesso.
Di contro, il debito fuori bilancio si riferisce ad una circostanza in cui l’azione amministrativa non sia stata preceduta dall’assunzione  dell’impegno di spesa (si pensi ad una acquisizione avvenuta in modo irrituale).  Infine, il comma 2 della norma risulta adeguato con la previsione che la Corte dei conti – e non più l’organo regionale di controllo – comunica all’organo di revisione “i rilievi e le decisioni assunti a tutela della sana gestione finanziaria dell’ente”. Di seguito si riporta l’articolo 239 ante e post modifica intervenuta con la legge 213/2012. 

Fonte: La Gazzetta degli Enti locali