Rapporti tra la spending review e la programmazione degli acquisti

In fase di predisposizione della legge di conversione del decreto-legge 52/2012, gli estensori hanno ben rilevato che la questione centrale per poter attuare una spending review si esplica, ed ovviamente non poteva essere altrimenti, essenzialmente in un controllo/monitoraggio di tipo preventivo. Non a caso, durante i lavori preparatori si è tentato l’inserimento quale sorta di premessa all’attuale articolo 7, di uno specifico (e singolare) articolo 7 rubricato “Estensione agli appalti di forniture e servizi dell’obbligo di programmazione annuale e triennale”. La previsione in parola non risulta – al momento – essere stata introdotta nel disegno di legge. La disposizione avrebbe avuto come riferimento uno degli strumenti di maggiore novità (ammesso che sia possibile esprimersi in questo modo considerato una sorta di deja vu in ogni intervento legislativo) contenute nel regolamento attuativo del codice degli appalti di cui al d.P.R. 207/2010. La specifica del regolamento, fissata nell’articolo 271, introduce lo strumento della programmazione anche per le forniture e per i servizi fermo restando che, nell’attuale formulazione, la p.a.  non ha alcun obbligo di adottare detta programmazione ma solamente una semplice facoltà, circostanza che determinerà automaticamente la costante inosservanza delle relative opportunità. Nel tentativo non formalizzato, che avrebbe anticipato come annotato il contenuto dell’articolo 7 della legge di conversione del d.l. 52/2012,  la discrezionalità della stazione appaltante sarebbe stata sacrificata con la puntuale previsione di un obbligo perentorio secondo cui “ciascuna amministrazione aggiudicatrice approva un programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali per l’acquisizione di beni e servizi”. Appare evidente che la norma avrebbe avuto un effetto particolare nei confronti dei vari enti sia per l’obbligatorietà sia per la circostanza che il modello di riferimento diventava definitivamente quello dei lavori pubblici e della relativa programmazione obbligatoria triennale. La modifica, come anticipato, non è stata recepita e, pertanto, nel regolamento è rimasta la disposizione che prevede una programmazione facoltativa su base annua da ispirarsi liberamente alle norme note in tema di lavori pubblici. Le ragioni della mancata introduzione, oltre che dirette ad evitare ulteriori obblighi, vanno rinvenute nella circostanza per cui  non sarebbe stato facile comprendere perché in un provvedimento che tende a introdurre obblighi di razionalizzazione e soprattutto, della revisione della spesa pubblica contiene nel suo interno uno strumento in grado anche di enfatizzare certe problematiche. Una programmazione annuale è sicuramente più facile da monitorare, una triennale avrebbe avuto per effetto un costo eccessivo per la sua predisposizione (tra studi di fattibilità e similari) blindando l’azione amministrativa per un periodo più lungo. Poi, come si è rilevato in altre occasioni, a ben vedere una programmazione delle acquisizioni dovrebbe risultare  già specificata all’interno degli atti propedeutici  (ed allegati) del bilancio d’esercizio. È in relazione a questo momento che i vari intenti,  relativi alle  acquisizione di beni e servizi,  potrebbero essere collazionati in un unico  atto che consentirebbe di avere una visione di insieme e far emergere eventuali duplicazioni e/o acquisti forse non necessari nella preventivata quantità. Oltre a quanto, un documento di sintesi – facilmente tratto, come detto, dalle  varie poste del predisponendo bilancio – consente  anche di soffermarsi sulle relative procedure di acquisizione (con eventuali accorpamenti) definendo i procedimenti più congrui considerando la forte spinta, anche dell’attuale decreto, verso forme di acquisto attraverso  le centrali di committenza e/o attraverso il mercato  elettronico. Una programmazione, pur richiedendo un dispiego di risorse ed energie notevoli in fase di avvio – ovviamente mi riferisco ad enti che hanno un volume di acquisti rilevante e non situazioni in cui certe  acquisizioni vengono concentrate nell’ufficio dell’economo – ma con evidenti effetti positivi. Si pensi allo stesso effetto della pubblicizzazione del programma sul sito della stazione appaltante che sollecita immediatamente proposte di fornitura e quindi, la costituzione di specifici albi la cui formalizzazione deve necessariamente tener conto dei prezzi praticati dalle convenzioni Consip o dai mercati “virtuali”.

Il responsabile della programmazione degli acquisti

  Oltre alla novità in se della previsione di una programmazione degli acquisti, un momento ricognitivo in ambito può avere rilevanza anche in relazione alla questione della razionalizzazione delle commesse. La questione, prima ancora che sulla utilità o meno della predetta programmazione si risolve – all’interno degli enti -,  nella soluzione del quesito di chi sia tenuto a condurre e coordinare la collazione degli interventi. Si tratta quindi di organizzare preventivamente l’adempimento. In primo luogo, è necessaria la condivisione con gli organi di vertice (politici) sulle finalità. È chiaro che se il ragionamento prevalente è sempre quello degli acquisti estemporanei vuoi per la necessità di privilegiare altri adempimenti considerati maggiormente rilevanti e/o una pseudo localizzazione degli acquisti di minore “spessore”, la programmazione non verrà mai realizzata. Trattandosi come detto, per similitudine con la programmazione dei lavori pubblici, di atto necessariamente propedeutico al bilancio d’esercizio occorre stabilire, oltre al soggetto coordinatore della realizzazione del programma previo apporto dei vari uffici, la rigorosa tempistica per giungere alla sua redazione nel minor tempo possibile e quindi, evitando che si risolva in uno strumento per dilatare le scadenze dei termini di approvazione del bilancio. Importanti, prime, indicazioni circa il modus operandi per la redazione del programma in commento, sono state fornite dal decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dell’11 novembre 2011 (pubblicato in G.U. n. 55 solamente nel marzo 2012)  contenente  la “Procedura e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale, dei suoi aggiornamenti annuali e dell’elenco annuale dei lavori pubblici e per la redazione e la pubblicazione del programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi ai sensi dell’articolo 128 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e degli articoli 13 e 271 del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207”. Al di là dei già annotati riferimenti alla facoltatività (comma 1 articolo 6 del decreto), in alcune disposizione – rispettivamente commi 2 e 3 dell’art. 6 – nel decreto si puntualizza che “l’inclusione nell’elenco annuale e’ subordinata alla previa approvazione della progettazione secondo quanto disposto dall’articolo 279 del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207” e che  “In relazione alle disponibilità finanziarie previste nei documenti di programmazione, ai bisogni che possono essere soddisfatti tramite l’impiego di capitale privato ai sensi dell’articolo 278 del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207” . Gli articoli del regolamento attuativo richiamati riguardano rispettivamente (art. 279) la progettazione, strutturata normalmente in un unico livello, delle forniture e dei servizi da acquisire o nel caso di concorso di progettazione nei settori in commento. L’articolo 278 introduce invece la fattispecie complessa del progetto di finanza anche in relazione ai servizi. Altra precisazione contenuta nell’articolo 6 del decreto, di sicuro rilievo operativo, riguarda lo schema entro cui devono  essere declinate le acquisizioni. Lo schema in argomento (oltre alla indicazione delle somme complessivamente destinate agli intenti, distinte a seconda della provenienza come ricorda l’inciso finale del comma 4) deve contenere (comma 5)   “la distinta dei beni e servizi da realizzarsi nell’anno successivo, la stima dei costi, la tipologia del bene o servizio, nonché l’indicazione del responsabile del procedimento”. I riferimenti appena richiamati, pur utili per la programmazione, consentono di individuare immediatamente le prime lacune. In primo luogo, il riferimento al responsabile del procedimento per ogni singolo intervento dovrebbe essere implementato con la previsione del RUP che si occupa, come detto, della stessa collazione del programma. Si tratterebbe di individuare un soggetto – e ben potrebbe essere il funzionario spending review – che abbia poteri propositivi, propulsivi, di sollecito e di intervento ovvero la possibilità di incidere sui desiderata prospettati dai singoli servizi in funzione della razionalizzazione della spesa in commento.  Nel caso di specie, in sostanza, il singolo responsabile del procedimento oltre a far capo – in relazione agli atti relativi alla  legge di gara – al proprio/dirigente responsabile del servizio,  dovrebbe concertare preventivamente la programmazione delle acquisizioni (sotto il profilo quantità/necessità)   e le stesse procedure di acquisto. Si tratterebbe di organizzare le acquisizioni alimentando la concertazione e la comunicazione tra i diversi servizi. Uno sforzo operativo del tipo di quello appena descritto può comportare incombenze gravose fino a quando il sistema non viene avviato. È bene rilevare che un programma di acquisizioni potrebbe trovare il consenso anche di altre stazioni appaltanti interessate ed indurre pertanto al convenzionamento del servizio appalti e/o alla creazione della stazione unica appaltante comunque obbligatoria per i comuni al di sotto dei 5 mila abitanti a far data dal 1 aprile 2013. Lo svolgimento di procedure accorpate, condotte con il sistema – pur semplificato – della competizione ha sicuramente benefici rispetto ad una attività di acquisizione estemporanea, inchiodata su procedure negoziate ad unico preventivo   senza neppure una verifica sulla congruità sui prezzi perché condotte in momenti di urgenza e necessità delle prestazioni. Ulteriore questione inoltre, riguarda l’esigenza – a sommesso avviso – di indicare preventivamente le procedure di acquisto. Come annotato, l’elencazione esemplificativa degli elementi da introdurre nella programmazione non contempla una voce dedicata alla procedure di acquisizione.

Il controllo sulle procedure di acquisizione

La decisione di inserire preventivamente nel programma in argomento anche le procedure che, presumibilmente, verranno  utilizzate consente un rilevante controllo preventivo ma potrebbe costituire anche  momento ulteriore di organizzazione/accorpamento dei vari acquisti. In relazione al primo aspetto, l’indicazione preventiva delle procedure che verranno utilizzate consente di verificare anzitempo se si tratti di procedure derogatorie o meno. Soprattutto consentirebbe di  verificare  se procedimenti come le acquisizioni in economia (a cui le stazioni appaltante fanno un ricorso forse eccessivo)  vengono effettivamente utilizzate congruamente o in modo arbitrario. L’individuazione delle procedure rende possibile preventivamente quella forma di controllo e di verifica sui procedimenti di acquisizione che il decreto spending review n. 52/2012 tende a sollecitare ed a suggerire. Si allude ovviamente agli acquisti utilizzando le convenzioni Consip, o altre forme centralizzate e lo stesso mercato elettronico. Nel momento propedeutico della predisposizione della relazione previsionale e programmatica del bilancio,  la programmazione delle acquisizioni di forniture e servizi  dovrebbe avere già prima facie   l’analisi delle opportunità attualmente esistenti pur nella consapevolezza che nel momento dell’acquisto le possibilità in parola potrebbero non esserci più.   Diventa rilevante pertanto anche l’indicazione di un cronoprogramma degli acquisti.   Ulteriore pregio potrebbe avere in ambito, la fase stessa di attuazione degli intenti specificati nel programma. Nel momento in cui questo si predispone, il responsabile deve aver svolto anche una analisi sulle varie procedure utilizzabili anche al fine di fornire indicazioni preventive ai vari responsabili dei servizi. La fase attuativa vera e propria realizzata con la determinazione a contrattare dovrà poi, al fine di consentire i controlli in argomento, riportare espressamente l’analisi espletata dal responsabile unico del procedimento sulle varie modalità di acquisto. Per intenderci, la determinazione a contrattare dovrà espressamente indicare le ricerche (ed i risultati)  svolte rispetto alla esistenza o meno delle convezioni Consip o altre forme di acquisto centralizzato. Qualora il responsabile unico del procedimento intenda affrancarsi dalle convenzioni o dal ricorso – a titolo esemplificativo – al mercato elettronico dovrà chiaramente esplicitarne le motivazioni di diritto e di fatto. Le motivazioni del discostamento dovranno essere oggetto di attenta valutazione da parte del funzionario spending review  o, qualora non si volesse nominare una specifica figura, direttamente da parte del dirigente/responsabile del servizio finanziario che sulla determinazione dovrà comunque procedere alle classiche verifiche della copertura e – se necessario come si vedrà più avanti – se il responsabile del procedimento della spesa abbia effettuato le verifiche ex articolo 9 della legge 102/2009.

Stefano Usai

Fonte: La gazzetta degli Enti locali