I riferimenti normativi
Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267:
– 151 comma 1 e 2 (Principi generali)
– art. 170 (Documento unico di programmazione)
– art. 183 (Impegno),
– art. 164, comma 2 (Limiti degli impegni)
– art. 191, comma 1, (Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese)
– art. 192 (Determina a contrattare)
D.Lgs. 23/6/11, n. 118 (vari profili)
Principi generali o postulati, allegato 1 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118:
– paragrafo 16, dell’allegato n. 1 (principi generali o postulati – principio della competenza finanziaria)
Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118:
– punto 5.1. (Impegno di spesa e regole di copertura finanziaria della spesa)
L’inizio del procedimento di spesa
Prima di entrare nel merito delle modalità dell’assunzione dell’impegno delle spese, è doveroso approfondire la più ampia fattispecie amministrativa-contabile del procedimento di spesa, che è obbligatorio e vincolante.
Infatti, l’impegno non è altro che una delle fasi del procedimento che inizia, di norma, con l’atto con il quale viene assunta la “prenotazione d’impegno” e termina con il pagamento della somma di denaro al terzo beneficiario da parte del tesoriere dell’Ente.
Oltre a ciò occorre tener conto del regime altrettanto vincolante della programmazione di bilancio, nel senso che i procedimenti di spesa attuano le scelte di programmazione nell’ambito delle c.d. “autorizzazioni di bilancio” e soggiacciono ai limiti degli stanziamenti di bilancio secondo le regole della “copertura finanziaria“.
Ma andiamo con ordine e vediamo innanzitutto le condizioni per poter dare avvio al procedimento di spesa.
Le condizioni per poter spendere
Negli enti locali l’effettuazione di qualsiasi spesa può avvenire:
1) solamente nell’ambito delle funzioni e delle competenze previste dalla legge;
2) previa approvazione del bilancio preventivo (salvo alcune eccezioni relative alle spese gestionali ripetitive e a quelle obbligatorie. Vedasi i casi di “esercizio provvisorio” e “gestione provvisoria”);
3) solo se il bilancio contiene uno stanziamento che autorizza la spesa stessa; in pratica, lo specifico stanziamento (macroaggregato/capitolo) costituisce lo strumento giuridico necessario per la concreta erogazione della spesa.
La valenza autorizzatoria del bilancio preventivo
In riferimento al procedimento di spesa, la valenza autorizzatoria del bilancio preventivo si esplica sotto due aspetti particolarmente importanti:
1) la presenza di idonei stanziamenti in grado di garantire la copertura finanziaria della spesa; art. 164, comma 2, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267: “2. Il bilancio di previsione finanziario ha carattere autorizzatorio, costituendo limite, per ciascuno degli esercizi considerati:…. b) agli impegni e ai pagamenti di spesa…“
2) la valenza autorizzatoria del bilancio preventivo e dei suoi allegati si esplica anche in riferimento agli obiettivi gestionali indicati nel documento unico di programmazione (DUP – art. 151 comma 1 e 2 del Tuel) e suddivisi per ciascuna “missione” e per ciascun “programma”, così come previsto dalla struttura di bilancio;
3) le autorizzazioni contenute nel bilancio preventivo ed in particolare modo nel documento unico di programmazione (DUP) trovano una naturale continuazione nel piano esecutivo di gestione (PEG) che dettaglia stanziamenti e obiettivi, affidandoli ai funzionari responsabili dei servizi.
Rimane fermo il pieno rispetto del principio della legalità in ogni procedimento di spesa, nel senso che occorre rispettare sempre tutte le norme di legge e regolamentari.
La determinazione a contrattare, la prenotazione d’impegno e la distinzione delle competenze tra responsabile del procedimento di spesa e responsabile del servizio finanziario
Il primo momento di attivazione del procedimento di spesa è, di norma, la determinazione a contrattare assunta dal funzionario responsabile del procedimento di spesa (o responsabile del servizio, in funzione dell’articolazione organizzativa dell’Ente) nell’espletamento delle proprie competenze gestionali.
La determina a contrattare (denominata usualmente anche “a contrarre”) è prevista dall’art. 192 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che dispone:
“1. La stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa indicante:
a) il fine che con il contratto si intende perseguire;
b) l’oggetto del contratto, la sua forma e le clausole ritenute essenziali;
c) le modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni e le ragioni che ne sono alla base.
2. Si applicano, in ogni caso, le procedure previste dalla normativa della Unione europea recepita o comunque vigente nell’ordinamento giuridico italiano.”
Sotto il profilo organizzativo/procedurale, la nuova formulazione dell’art. 191, comma 1, (Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese) del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267, come modificato dall’art. 74 del D. Lgs. 23/6/11, n. 118, introdotto dal D. Lgs. 10/8/14, n. 126, ha precisato meglio la distinzione dei ruoli e della responsabilità tra il responsabile del servizio finanziario e gli altri responsabili dei servizi degli enti locali:
“… il responsabile del procedimento di spesa, comunica al destinatario le informazioni relative all’impegno. La comunicazione dell’avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali è effettuata contestualmente all’ordinazione della prestazione con l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione….”.
In altre parole, è il funzionario responsabile del procedimento di spesa che si assume in primis l’onere di garantire verso i terzi il pieno rispetto di tutte le regole, compresa la corretta applicazione delle norme dell’ordinamento finanziario e contabile; al responsabile del servizio finanziario spettano, invece, le verifiche, i controlli, l’attestazione di copertura finanziaria e ovviamente la responsabilità della tenuta delle scritture contabili.
Si veda in proposito il punto 5.1. del Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118:
“5.1. Ogni procedimento amministrativo che comporta spesa deve trovare, fin dall’avvio, la relativa attestazione di copertura finanziaria ed essere prenotato nelle scritture contabili dell’esercizio individuato nel provvedimento che ha originato il procedimento di spesa. Alla fine dell’esercizio, le prenotazioni alle quali non hanno fatto seguito obbligazioni giuridicamente perfezionate e scadute sono cancellate quali economie di bilancio…”
Anche il punto 46 del precedente principio contabile n. 2 (Gestione nel sistema del bilancio, 18 novembre 2008) dell’Osservatorio di cui all’art.154 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, era chiaro nel distinguere le competenze tra responsabile del procedimento di spesa e responsabile del servizio finanziario: “… Il responsabile che adotta l’atto di impegno deve assicurare la verifica della coerenza dell’operazione con il sistema delle poste di bilancio che l’autorizzano nonchè della legittimità nei riguardi della corretta applicazione delle norme dell’ordinamento finanziario e contabile. Successivamente e contestualmente all’ordinazione della prestazione, il responsabile del servizio comunica al terzo interessato l’impegno e la copertura finanziaria richiedendo che la relativa fattura contenga tali indicazioni….”
La distinzione suddetta è fra l’altro confermata dalla nuova formulazione dell’art. 183, comma 8, del Tuel come, modificato dall’art. 74 del D. Lgs. 23/6/11, n. 118, introdotto dal D. Lgs. 10/8/14, n. 126, che precisa ulteriormente le competenze del responsabile del procedimento di spesa: “… il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilità interno…”.
Pertanto, ai fini della necessaria copertura finanziaria degli atti amministrativi, la determinazione a contrattare, oltre alle modalità di scelta del contraente, contiene la prenotazione d’impegno (o impegno contabile) ex art. 183, comma 3 e art. 191, comma 1, del Tuel, per l’importo della spesa presunta; la prenotazione d’impegno consiste nell’apposizione di un vincolo provvisorio di indisponibilità delle relative somme sul corrispondente stanziamento di bilancio.
Come per tutti gli altri provvedimenti che comportano impegni di spesa, le determinazioni a contrattare (di cui all’art. 192 del Tuel), firmate e sottoscritte dal responsabile del servizio competente, sono trasmesse alla ragioneria e diventano esecutive con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario, ai sensi dell’art. 183, comma 7, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267.
Quindi, nel caso più frequente di contratti di fornitura di beni o servizi, la prenotazione d’impegno non è solo un atto propedeutico all’effettuazione delle spese, ma rappresenta un elemento fondamentale attorno il quale ruota la legittimità dei provvedimenti che comportano spese.
Per approfondimenti si veda la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione 6 giugno 2018 n.77 “…A differenza dell’impegno di spesa, la prenotazione di impegno non ha effetti sostanziali (non condizione l’efficacia e la scadenza della l’obbligazione, con ripercussioni su eventuali interessi moratori) ma solo un effetto contabile, limitatamente alla prenotazione dello spazio finanziario sullo stanziamento, senza peraltro legittimare il completamento della procedura di spesa sino a che il titolo per l’impegno non sarà maturato e completamente realizzato (nel caso di fornitura di beni e servizi, il completamento della procedura ad evidenza pubblica che legittima, nelle more, appunto, solo una prenotazione)….”
N.B. Oltre alla determina a contrattare, vi possono essere anche altri atti autorizzativi della spesa, quali le delibere del Consiglio e della Giunta nei casi ammessi dalla legge ed i cosiddetti “impegni automatici” ex art. 183, comma 2, del Tuel, D. Lgs. 18/8/2000, n. 267.
Si riporta qui di seguito un esempio sintetico di determinazione a contrattare.
Scarica il documento in formato compilabile
ENTE …….
SCHEMA DI DETERMINA A CONTRATTARE
Oggetto: determina a contrattare per l’acquisto di…….. per il servizio di………..
Settore / servizio ……Centro di costo ….. N. di determina…. N. di protocollo ……
IL RESPONSABILE DEL SERVIZIO ……….
Vista la deliberazione del Consiglio dell’Ente n….. del ….. che approva:
– ilDocumento unico di programmazione ai sensi degli art. 151 e 170 delTuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267;
– il bilancio preventivo, ai sensi dell’art. 151 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
Vista la deliberazione della Giunta dell’Ente n….. del ….. con la quale è stato approvato il piano esecutivo di gestione P.E.G. (o altre deliberazioni sostitutive negli enti non tenuti all’approvazione del P.E.G.), che prevede la realizzazione delle seguenti attività…………… nell’ambito del servizio di …………….. ;
Visto che per garantire l’espletamento del servizio e delle attività indicate nel bilancio preventivo e nel piano esecutivo di gestione, necessita acquistare ……. nelle seguenti quantità………. e nei seguenti tempi……… che comportano una spesa complessiva presunta di € ……………..
Constatato che l’art. 192 delTuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, prevede che la stipulazione di contratti sia preceduta da apposita determinazione a contrattatedel responsabile del procedimento di spesa indicante:
- a) il fine che con il contratto si intende perseguire;
- b) l’oggetto del contratto, la sua forma, e le clausole ritenute essenziali;
- c) le modalità di scelta del contraente.
Verificata la disponibilità di…………….. nell’ambito delle convenzioni CONSIP e nell’ambito del mercato elettronico;
Visto il codice dei contratti pubblici ci cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, modificato dal decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56;
Visto l’art. … del vigente regolamento dei contratti dell’Ente, approvato con deliberazione n. … del ……
Ritenuto, pertanto, di procedere all’acquisto di………………… nelle seguenti modalità………………
Visti:
– gli art. 191, comma 1, (Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese) e l’art. 192 (Determina a contrattare) del Tuel approvato con D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267;
– il regolamento di contabilità approvato con deliberazione consiliare n….. del……;
– il D. Lgs. 23/6/11, n. 118;
– il punto 5.1. (Impegno di spesa e regole di copertura finanziaria della spesa) del Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118, che dispone: “5.1. Ogni procedimento amministrativo che comporta spesa deve trovare, fin dall’avvio, la relativa attestazione di copertura finanziaria ed essere prenotato nelle scritture contabili dell’esercizio individuato nel provvedimento che ha originato il procedimento di spesa. Alla fine dell’esercizio, le prenotazioni alle quali non hanno fatto seguito obbligazioni giuridicamente perfezionate e scadute sono cancellate quali economie di bilancio…”
– l’art. 183, comma 8, del Tuel come, modificato dall’art. 74 del D. Lgs. 23/6/11, n. 118, introdotto dal D. Lgs. 10/8/14, n. 126, che prevede “… il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilità interno…”.
DETERMINA
1)di procedere all’acquisto di………………… nelle seguenti modalità………………
2) di precisare che, ai sensi dell’art. 192 del D. Lgs. 267/2000:
– il fine che si intende perseguire con il contratto è quello di ……….. (ad esempio, fornire all’Ente i beni/servizi di cui all’oggetto per permettere l’espletamento delle attività necessarie a……………);
– l’oggetto del contratto è la fornitura di …………….. (specificare quantità e natura dei beni o servizi);
– le clausole essenziali sono ……….. (elencare le clausole ritenute essenziali, ad esempio le modalità di esecuzione del contratto, termine per l’esecuzione della prestazione, ecc.);
– la forma del contratto è la scrittura privata (oppure: il contratto sarà definito per mezzo di posta certificata con firma elettronica, ecc.);
– la modalità di scelta del contraente è …………… ai sendi dell’art……….. delcodice dei contratti pubblici ci cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e dell’art. … del vigente regolamento dei contratti dell’Ente, approvato con deliberazione n. … del ……
3)di accertare che i pagamenti conseguenti al presente provvedimento, sono compatibili con con gli stanziamenti indicati nel PEG e con i vincoli di finanza pubblica,ai sensi dell’art. 183, comma 8, del Tuel;
4)di prenotare la spesa presunta di € ……. al …. capitolo …. …. codice…… della gestione in conto competenza del bilancio del corrente esercizio, che presenta la necessaria disponibilità ai sensi dell’art. 183 delTuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267edel Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, Allegato n. 4/2 al D. Lgs. 23/6/11, n. 118;
IL RESPONSABILE DEL SERVIZIO ………. (data + firma)………………………………..
LA RAGIONERIA:
Registrazione della prenotazione di impegno n……. del……. di € …..sul capitolo …. …. della gestione in conto competenza del bilancio del corrente esercizio,
Il Funzionario addetto………….. (data + firma)………………………………..
Visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario, ai sensi dell’art. 151, comma 4, delTuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267
Il responsabile del servizio finanziario ……….(data + firma)………………………………..
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