Acquisto di partecipazione di un ente locale per la gestione in house del servizio. Le indicazioni dei giudici contabili

L’acquisizione di una partecipazione societaria, con successiva gestione in house del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, è stata esaminata dalla Corte dei conti della Liguria (deliberazione n.59/2022) con le relative osservazioni e criticità.

Gli adempimenti dell’ente locale

Le nuove disposizioni del d.lgs. 175/2016 (TUSP) all’art.5 prevedono che ’atto deliberativo di costituzione di una società o di acquisizione di una partecipazione (sia diretta che indiretta) sia trasmesso dall’amministrazione pubblica procedente all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti, che deve deliberare, entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento, in ordine alla conformità dell’atto, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i princìpi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. In mancanza della decisione nei termini della Corte dei conti, l’amministrazione può procedere alla costituzione della società o all’acquisto della partecipazione mentre, laddove la Corte si pronunci con un parere in tutto o in parte negativo, l’amministrazione interessata può procedere ugualmente. In questo caso, tuttavia, è espressamente richiesta una motivazione rafforzata che espliciti analiticamente le ragioni per le quali l’ente intende discostarsi dal parere. Non discende, pertanto, alcun effetto interdittivo da un’eventuale pronuncia negativa della Corte dei conti, essendo l’amministrazione procedente chiamata solamente – ove ritenga di non conformarsi a quanto rilevato dalla Sezione competente – a motivare analiticamente le ragioni a sostegno della propria scelta.

In merito alla motivazione della scelta dell’ente locale, la Corte dei conti è chiamata a verificare che il provvedimento contenga un’analitica motivazione in ordine a: 1) necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali (come declinate dall’art. 4 TUSP); 2) ragioni e finalità che giustificano la scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato; 3) compatibilità con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa; 4) assenza di contrasto con le norme dei Trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese.

Nel caso di specie l’ente ha adottato specifico atto deliberativo del Consiglio comunale, nonché indicate le motivazioni alla relativa acquisizione della partecipazione.

Le indicazioni dei giudici contabili

La deliberazione oggetto di scrutinio è ammissibile in quanto il legislatore ha posto un divieto per le amministrazioni di costituire società o di acquisire partecipazioni in organismi societari aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali. Infatti, in questo caso l’obiettivo dell’acquisizione della partecipazione è quello dell’affidamento in house del servizio di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi, attività queste rientranti nelle funzioni fondamentali dei comuni.

Pur riguardano la scelta dell’ente locale privo di discrezionalità, in quanto scelta già decisa in sede provinciale e di assemblea dei sindaci del bacino di affidamento provinciale di ricorrere all’in house, quale modello di affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti, le analisi condotte dall’ente sono affetta da alcune criticità che andrebbero risolte.

Sostenibilità finanziaria

Ai fini della sostenibilità finanziaria dell’operazione societaria, l’ente non ha fatto riferimento ad un business plan o ad altro documento, risolvendosi la valutazione della sostenibilità finanziaria, sotto il profilo oggettivo, solamente nell’analisi di alcuni dati di bilancio. Si tratta, pertanto, secondo i giudici contabili di analisi estremamente contenute essendosi la motivazione concentrata non su business plan o documenti simili, ma sul solo esame dei bilanci – al fine della dimostrazione dell’assenza di perdite negli ultimi anni – e su una valutazione di assenza di quelle ipotesi tipizzate riguardanti la razionalizzazione delle partecipazioni societarie. In altri termini, dalla documentazione prodotta non si rintracciano previsioni economiche, patrimoniali e finanziarie che indichino l’avvenuta e compiuta valutazione da parte del Comune della sostenibilità finanziaria dell’operazione e che permettano ai magistrati contabili di esaminarne la completezza, l’adeguatezza e l’approfondimento.

Convenienza economica

In merito al parametro della convenienza economica della scelta, con riferimento alla gestione diretta ovvero esternalizzata del servizio affidato, presupposto è dato dal rispetto dell’art.192 del Codice dei Contratti, dove, l’affidamento dei servizi pubblici locali può avvenire a soggetti privati scelti con gara, a società miste a seguito di espletamento di gara c.d. a doppio oggetto oppure in house. In caso di ricorso ad una società in house, ai fini dell’affidamento di un contratto avente ad oggetto servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza, è necessaria una preventiva valutazione sulla congruità economica dell’offerta dei soggetti in house, avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, dando conto nella motivazione del provvedimento di affidamento delle ragioni del mancato ricorso al mercato, nonché dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche. Nel caso di specie, tuttavia, la convenienza economica è basata solo sull’identità delle condizioni già applicate. Pertanto, la scelta dell’ente è priva di una compiuta valutazione della convenienza economica, sia per l’assenza di un business plan sia perché è priva dell’offerta definitiva circa le condizioni del servizio che la società svolgerà in favore dell’ente locale. L’ente, infatti, si è limitato a ponderare la propria decisione sulla base di un’offerta a condizioni analoghe a quelle applicate dall’attuale fornitore, senza però scendere nel merito della valutazione della convenienza economica della stessa e decidendo per l’acquisizione della partecipazione, prodromica all’affidamento diretto, senza che fossero conosciute le effettive e definitive condizioni economiche e di offerta del servizio da parte della società. Pertanto, la mancanza di un’offerta definitiva e della conseguente valutazione della congruità incide anche, nell’ottica dell’affidamento in house, sulle valutazioni che l’ente sarà chiamato ad effettuare ai sensi dell’art. 192, c. 2, del codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50). Quest’ultima disposizione impone che ai fini dell’affidamento in house di un contratto avente ad oggetto servizi comunque reperibili sul mercato in regime di concorrenza, le stazioni appaltanti effettuino preventivamente la valutazione sulla congruità economica dell’offerta dei soggetti in house, avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, dando conto nella motivazione del provvedimento di affidamento delle ragioni del mancato ricorso al mercato, dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche.