Le tipologie delle spese di rappresentanza e gli obblighi conseguenti (prima parte)

Il quadro normativo degli enti locali non fornisce una puntuale definizione delle spese di rappresentanza, pertanto, al fine di comprenderne la natura e le tipologie, occorre fare riferimento alla giurisprudenza, peraltro molto ricca e non sempre allineata.

Una indicazione dei principi e criteri generali desunti dal consolidato orientamento della giurisprudenza, si rinviene nel D.M. 23 gennaio 2012 (GU 3 febbraio 2012, n. 28) che approva i lo schema tipo del prospetto da allegare al rendiconto, ai sensi dell’art. 16, comma 26, del DL 13/8/11, n. 138, convertito nella L. 14/9/11, n. 148.

In sintesi, gli elementi che contraddistinguono le spese di rappresentanza sono così individuati:

– trattasi di spese sostenute dall’Ente finalizzate ad accrescere o mantenere il prestigio, il decoro e la reputazione dell’Ente stesso verso l’esterno;

– consentono di intrattenere rapporti istituzionali verso l’esterno, in modo confacente alle finalità istituzionali dell’Ente;

– vi è, pertanto, una stretta correlazione tra spesa sostenuta e finalità istituzionali dell’ente (caratteristica dell’inerenza);

– devono possedere il crisma dell’ufficialità;

– devono essere supportate da una rigorosa motivazione con riferimento allo specifico interesse istituzionale perseguito, alla dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’ente e la spesa erogata, nonché alla qualificazione del soggetto destinatario dell’occasione della spesa;

– vi deve essere sempre una rispondenza a criteri di ragionevolezza e di congruità rispetto ai fini perseguiti.

Si riportano qui di seguito alcuni pareri o sentenze che potrebbero essere utili all’individuazione, nella quotidianità dei fatti, delle singole fattispecie delle spese di rappresentanza.

“Le spese di rappresentanza devono essere previste nel bilancio preventivo (meglio su un capitolo a se stante), serve un provvedimento autorizzatorio che espliciti le motivazioni. Devono corrispondere a criteri di ragionevolezza, buon senso ed equilibrio, in stretta corrispondenza con le finalità istituzionali dell’Ente, il soggetto beneficiario della spesa deve essere esterno all’Amministrazione e rivestire un ruolo apicale e rappresentativo…. Le spese di rappresentanza devono essere finalizzate a promuovere o a incrementare l’immagine dell’ente pubblico all’esterno e non devono corrispondere a finalità o a soddisfazioni personali degli amministratori o dei dipendenti pubblici dell’Ente erogante”.  Corte dei Conti Friuli Venezia Giulia, sent. 12 del 16/2/11.

In pratica, sono da considerarsi in linea di massima spese di rappresentanza: gli esporsi finalizzati ad ospitare personalità o delegazioni di enti pubblici o privati,  gli omaggi in occasioni particolari, le cerimonie, le ricorrenze, le colazioni di lavoro purchè sempre in occasioni particolari, le inserzioni su quotidiani o spese postali per l’invio di auguri e partecipazioni.

La  delib. n. 271/2013/VSGO del 24/10/13 della Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo E.R., elenca i requisiti di legittimità delle spese di rappresentanza:

1. Scopo promozionale

2. Inerenza ai fini istituzionali

3. Congruità e sobrietà delle spese

4. Ufficialità della spesa

5. Carattere eccezionale

6. Adempimenti amministrativi e gestionali

7. Riconducibilità della spesa agli organi di vertice

8. Destinatari: soggetti rappresentativi dell’ente al quale appartengono

9. Stanziamento in bilancio e vincolo di cui al d.l. 78/2010

10. Previa adozione di una normativa

Sentenza 09 novembre 2005, n. 682 – Sezione III giurisdizionale centrale d’Appello – Obbligo di rendiconto a fronte dell’utilizzo di una carta di credito.

Con l’impiego della carta di credito (il cui utilizzo trova dettagliata regolamentazione, con particolare riferimento all’obbligo di documentare periodicamente le spese sostenute, nel decreto del Ministero del Tesoro n. 701/1996) l’utilizzatore della carta assume la veste di ordinatore di spesa e di agente contabile, dal momento che, con un unico atto, decide l’effettuazione della spesa e ne eroga materialmente l’importo al terzo accipiente.

Con ciò, la sua responsabilità appare rivestire natura giuridica contabile e, come tale, consente un esonero (totale o parziale) di responsabilità solo nell’ipotesi in cui l’agente sia in grado di fornire sufficienti elementi per acclarare un legittimo esito delle erogazioni di spesa da lui disposte ed effettuate.

Sentenza 20 marzo 2007, n. 64 – Sezione II giurisdizionale centrale d’Appello – Prova dell’inerenza ai fini istituzionali della spesa asseritamente di rappresentanza.

Le spese di rappresentanza possono essere ritenute lecite solo se sono rigorosamente giustificate e documentate, con l’esposizione, caso per caso, dell’interesse istituzionale perseguito, della dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’ente e la spesa, della qualificazione del soggetto destinatario e dell’occasione della spesa stessa.

Le spese di rappresentanza possono essere ritenute lecite solo se siano rigorosamente giustificate e documentate con l’esposizione caso per caso dell’interesse istituzionale perseguito, della dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’ente e la spesa stessa, della qualificazione del soggetto destinatario e dell’occasione della spesa stessa.

Corte dei Conti, Prima Sezione Centrale di Appello, sentenza n. 341 del 14/9/18.

Le spese di rappresentanza “non possono essere ricondotte alle ordinarie spese economali, ancorché indicate, genericamente o specificamente, nei regolamenti comunali, ma devono seguire le ordinarie procedure contabili. Difatti le spese di rappresentanza sono da intendersi come quelle sostenute per mantenere o accrescere il prestigio dell’ente all’esterno e che richiedono, per essere riconosciute, di essere rigorosamente giustificate e documentate con l’analitica indicazione per ciascuna di esse delle finalità istituzionali perseguite, del rapporto di pertinenza tra attività dell’ente e spesa, della qualificazione del soggetto destinatario rispetto alla spesa, alla sua natura e alla sua legittima misura”. Corte dei conti Sezione d’appello sez. II 24/3/2021 n. 103.

Sentenza 28 luglio 2008, n. 346 – Sezione I giurisdizionale centrale d’Appello – Iniziative di promozione all’estero di attività imprenditoriali locali. Di per sé non costituisce illecito l’effettuazione di viaggi all’estero da parte di amministratori comunali, così come nel caso di gemellaggio con altre città; tuttavia tali iniziative devono mantenersi entro certi limiti funzionali (coerenza con gli obiettivi da perseguire) e quantitativi. Conseguentemente, dev’essere giudicata illecita l’organizzazione (e il relativo svolgimento) di una vera e propria attività ordinaria e continuativa di “politica estera”, caratterizzata da trasferte e missioni effettuate a cadenza pressoché regolare, peraltro non raccordate con l’amministrazione regionale se non in sporadiche occasioni e per iniziative specifiche. Peraltro, in tal modo l’ente locale ha sottratto risorse ad altri e più diretti interessi della comunità amministrata.

Sentenza 27 settembre 2011, n. 417 – Sezione I giurisdizionale centrale d’Appello – Scopo di promozione dell’immagine o dell’attività dell’ente. Doni natalizi in favore del personale dipendente.

Con l’acquisto dei gadget natalizi e di medaglie commemorative è stata effettuata una spesa non solo non satisfattiva di alcun interesse pubblico, ma soprattutto non corrispondente alla causa attributiva del relativo potere. E’, infatti, da escludere che le spese in questione possano ricondursi a esigenze di rappresentanza e di funzionalità all’esercizio della carica e all’immagine del Consiglio regionale. Né è possibile giustificare dette spese allo scopo di fidelizzazione del personale, in quanto la stessa non può essere perseguita mediante spese ulteriori rispetto a quelle consentite dalla disciplina del rapporto di lavoro.

Deliberazione 3 febbraio 2010, n. 116 – Sezione regionale di controllo per il Piemonte – Rendicontazione delle spese di rappresentanza. Le spese di rappresentanza devono essere rendicontate in modo analitico, con dimostrazione documentale del rapporto tra natura delle erogazioni e circostanze che le hanno originate, non essendo sufficiente una mera esposizione delle stesse, senza alcun riferimento temporale o modale.

Deliberazione 1 aprile 2011, n. 40 – Sezione regionale di controllo per il Piemonte – Ambito oggettivo di applicazione del limite posto dal d.l. 78/2010 alle spese di rappresentanza. Spese coperte mediante trasferimenti. Dal computo delle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, al fine del rispetto del limite di cui all’art. 6 comma 8 d.l. n. 78/2010, devono essere escluse quelle coperte mediante finanziamenti trasferiti da altri soggetti, pubblici o privati.

In tal senso vedasi anche il parere della Corte dei conti, Sez. reg. di controllo per la Toscana n. 154/2019, (la Corte ha ricordato che dal computo delle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, ai fini del rispetto della citata norma, sono da escludere le spese coperte mediante finanziamenti e contributi specificamente trasferiti o, comunque, risorse provenienti (anche per sponsorizzazioni) da altri soggetti, pubblici o privati), nonchè la Corte dei conti, sez. reg. di controllo per l’Emilia Romagna, delib. n. 233/2014 e la Sez. reg. di controllo per la Lombardia  delib. n. 398/2012).

Deliberazione 18 aprile 2012, n. 53 – Sezione regionale di controllo per la Puglia – Nozione di spese di rappresentanza. Sono riconducibili alla funzione di rappresentanza le attività tenute in occasione di incontri ufficiali con personalità o rappresentanti di altre istituzioni o enti di rilevo sociale ed economico, ovvero in concomitanza di eventi la cui importanza sia tale da far emergere l’esigenza di valorizzare le qualità e specificità del territorio, ovvero l’immagine pubblica dell’ente e il suo ruolo, sì da accrescerne il prestigio.

Deliberazione 30 luglio 2012, n. 356 – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Scopo di promozione dell’immagine o dell’attività. Organizzazione di eventi in favore di bambini delle scuole dell’infanzia. Le attività di rappresentanza garantiscono una proiezione esterna dell’amministrazione verso la collettività amministrata e sono finalizzate ad apportare vantaggi che l’ente trae dall’essere conosciuto. Si può escludere, pertanto, che l’organizzazione di eventi e spettacoli per bambini della scuola d’infanzia rientri in tale nozione. L’organizzazione di eventi e spettacoli per bambini della scuola dell’infanzia rientra, pertanto, nelle ordinarie spese per istruzione, servizi per l’infanzia e per i minori.

Deliberazione 5 novembre 2012, n. 466 – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Requisito dell’ufficialità della spesa.

Le spese di rappresentanza devono possedere il crisma dell’ufficialità, nel senso che devono finanziare manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati, al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell’attività amministrativa. L’attività di rappresentanza ricorre in ogni manifestazione ufficiale attraverso gli organi muniti, per legge o per statuto, del potere di spendita del nome della pubblica amministrazione di riferimento.

Sentenza 25 febbraio 2013, n. 27 – Sezione giurisdizionale regionale per il Piemonte – Finalità delle spese di rappresentanza.

L’acquisto, in occasione di un convegno, di cravatte che rechino, oltre al logo di tale evento, anche la qualifica e la firma dell’organizzatore, non porta automaticamente a ricondurre la relativa spesa al mero interesse personale di quest’ultimo. La finalità di rappresentanza dell’ente pubblico, infatti, può ritenersi comunque soddisfatta mediante l’apposizione del logo.

Sentenza 5 luglio 2013, n. 246 – Sezione giurisdizionale regionale per la Toscana – Pagamento delle spese di rappresentanza e responsabilità dell’economo.

Il pagamento, da parte dell’economo, di spese di rappresentanza prive dei documenti giustificativi che attestino lo stretto legame delle stesse con i fini istituzionali dell’ente, ed in particolare di un atto preventivo di autorizzazione di spesa nel quale sia puntualmente indicato l’evento cui si riferisce la spesa stessa e la delibera del governo dell’ente, si configura illegittimo, impedisce il relativo discarico ed obbliga l’economo al pagamento del relativo importo.

I limiti ex DL 78/10, c.8, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza “non ricomprendono gli oneri a carico dell’Amministrazione funzionali a promuovere la conoscenza dell’esistenza e delle modalità di fruizione dei servizi pubblici da parte della collettività”. Corte dei Conti, Sez. di controllo Lombardia, par. 1076 del 23/12/10.

Non sono ricomprese nei limiti ex DL 78/10, c.8, neppure le spese che costituiscono “una modalità di estrinsecazione dell’attività amministrativa… sulla base di attività consolidate” Corte dei Conti, Sez. di controllo Lombardia, par. 116/2011 del 3/2/11.

Secondo quanto affermato dalla Corte dei conti, Sez. reg. di controllo per la Toscana nel parere n. 154/2019, le spese sostenute per la pubblicazione di notiziari, giornalini, periodici ed opuscoli aventi oggetto informazioni sull’attività e sui servizi comunali indirizzate esclusivamente alla comunità amministrata non costituiscono spese di rappresentanza, ma spese di pubblicità. Di conseguenza, sono soggette al limite di cui all’art. 6, comma 8, del d.l. n. 78/2010.

“Le spese relative all’organizzazione del “pranzo di Natale per gli anziani” e all’acquisto di “strenne natalizie”, di modesto valore, per gli anziani che in qualità di volontari si occupano di animare il centro anziani, possono rientrare nell’una o nell’altra tipologia, a seconda che rivestano il carattere di semplice liberalità ovvero rientrino nell’ambito delle politiche assistenziali di competenza dell’ente locale. La determinazione in concreto della categoria nella quale classificare la spesa è di competenza dell’ente locale che deve procedere tenendo conto sia dei programmi e progetti sviluppati nel settore sociale che di quanto effettuato negli esercizi precedenti.”  Corte dei Conti, Sez. di controllo Lombardia, par. 116/2011 del 3/2/11.

“Rassegne teatrali per adulti e bambini” e “rassegne musicali e attività di promozione alla lettura”. Infatti, anche per queste ultime, in linea di principio, vale il criterio di

collegamento con le competenze dell’ente locale e con i programmi sviluppati da quest’ultimo. Si tratta di attività ontologicamente differenti dalle “spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza” se realizzate nell’ambito di specifici programmi amministrativi finalizzati al raggiungimento di finalità particolari e predeterminate, mentre si tratta di attività riconducibili, genericamente, alle relazioni pubbliche o alla rappresentanza laddove vengano svolte in modo episodico e al di fuori di uno programma che rientri in una competenza dell’ente locale.” Corte dei Conti, Sez. di controllo Lombardia, par. 116/2011 del 3/2/11.

Gli amministratori responsabili in prima persona delle spese di rappresentanza:  con la sentenza n. 11 del 3 febbraio 2014, la Sezione giurisdizionale del Friuli Venezia-Giulia, della Corte dei conti afferma il principio che per le spese di rappresentanza gli amministratori degli enti sono responsabili in prima persona, in deroga ai principi generali. Sono gli amministratori che hanno l’onere di rendicontazione nei confronti dell’ente, nonché il dovere di vigilanza sulla corretta destinazione delle somme. Pertanto, l’omessa rendicontazione, la deviazione dalle finalità pubbliche costituiscono una violazione delle regole di gestione di fondi pubblici da parte del soggetto, cui l’ordinamento conferisce responsabilità di gestione delle somme, con l’obbligo della tenuta delle scritture contabili e di conservazione dei titoli di spesa.

Il periodico o giornalino comunale, se si rivolge sostanzialmente alla comunità amministrata e mira alla diffusione della conoscenza dei servizi erogati, va correttamente ascritto all’ambito della

comunicazione istituzionale e non rientra nelle spese di rappresentanza.  Corte dei conti, sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 362/2015

Le spese assoggettate ai vincoli imposti dall’art. 6, comma 8, del D. L. n. 78/2010 ed il divieto di sponsorizzazioni sancito dal successivo comma 9 della predetta norma non possono sic et simpliciter ritenersi sovrapponibili ai vincoli di destinazione previsti per l’imposta di soggiorno dall’art. 4 del D.Lgs. n. 23/2011 sul federalismo fiscale municipale. Sezione regionale di controllo per il Piemonte, della Corte dei conti, con la deliberazione n. 171 del 2015.

I vincoli di contenimento della spesa dettati dall’art. 6, comma 8, del D. L. n. 78/2010 presentano un ambito ben più ampio di quelli di cui all’art. 4 D.lgs n. 23/2011 e ricomprendono ogni spesa inerente relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza e nel novero di tali spese devono ricomprendersi anche quelle aventi finalità di turismo o di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.  Spetta all’ente pubblico dare applicazione alla disciplina di legge in questione verificando in concreto la riconducibilità o meno delle iniziative che intende realizzare nell’ambito della disciplina vincolistica di cui al citato D.L. n. 78/2010

Ciò che rileva, nell’ambito delle spese di rappresentanza, sono i vantaggi che derivano dalla conoscenza che soggetti terzi possano avere dell’amministrazione e i rapporti con gli organi di vertice o rappresentativi di altre pubbliche amministrazioni. Non costituiscono invece spese di rappresentanza gli oneri per mostre e convegni (sempre ammissibili purché nei limiti stabiliti dall’articolo 6 del Dl 78/2010), quelli per pubblicità, manifesti, inserzioni su stampa e mezzi radiotelevisivi ecc. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 3/2019.

In ultima analisi ed in via del tutto generale, sono generalmente considerate non ammissibili le spese per:

– ospitalità per occasioni non ufficiali;

– generi di conforto per riunioni di Giunta o Consiglio;

– cene o pranzi tra dipendenti/amministratori;

– omaggi a dipendenti/amministratori;

– ospitalità a fornitori dell’Ente.

Sempre in via generale, seguendo le indicazioni della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, con la deliberazione n. 77 del 3 aprile 2019, sono spese inamissibili:

“Va quindi precisato che non sono considerate spese di rappresentanza e pertanto non sono effettuabili con oneri a carico dell’ente:

– gli atti di mera liberalità;

– le spese di ospitalità effettuate in occasione di visite di soggetti in veste informale o non ufficiale;

– l’acquisto di generi di conforto in occasione di riunioni della Giunta o del Consiglio Comunale;

– omaggi, pranzi o rinfreschi offerti ad Amministratori o dipendenti;

– ospitalità e/o pasti a favore di fornitori dell’ente o di soggetti legati all’ente da rapporti di tipo professionale o commerciale (affidatari di incarichi, consulenze, collaborazioni, ecc.);

– spese connesse con l’attività politica volte a promuovere l’immagine degli amministratori e non l’attività o i servizi offerti alla cittadinanza.

Ai fini della gestione amministrativo contabile è da precisare che lo stanziamento per spese di rappresentanza viene annualmente determinato dal Consiglio Comunale in sede di approvazione del Bilancio di previsione ed assegnato al responsabile o ai responsabili individuate; che le spese di rappresentanza sono impegnate dal responsabile del Servizio competente mediante apposita determinazione, indicante, per ogni singola spesa, le circostanze e le ragioni di interesse pubblico che hanno indotto a sostenerla e le persone che beneficiano della stessa; che le spese stesse sono liquidate, previa presentazione di regolari fatture o ricevute fiscali, debitamente vistate dal Responsabile o dall’Amministratore che le ha disposte, a pena di inammissibilità.”