Ammissibilità finanziaria del rimborso delle spese legali per gli amministratori locali

La copertura delle spese legali sostenute dagli amministratori assolti può considerarsi legittima se – e nei limiti in cui – trovi capienza nelle risorse finanziarie ordinarie, ovvero in specifici accantonamenti: è quanto affermato dalla Corte dei conti, sez. reg. di contr. per la Basilicata, nella delib. n. 68/2023/PAR, depositata lo scorso 21 novembre.

L’art. 86, comma 5 del TUEL individua i presupposti in presenza dei quali è ammissibile il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali: “Il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, in presenza dei seguenti requisiti: a) assenza di conflitto di interessi con l’ente amministrato; b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti; c) assenza di dolo o colpa grave”.

Ciò che ha destato l’attenzione della giurisprudenza contabile è proprio l’esatta portata della locuzione “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

Sul punto, nel corso del tempo, sono emersi due diversi orientamenti.

Per una prima tesi, il vincolo di invarianza finanziaria va valutato con riferimento al solo aggregato delle “spese di funzionamento”, dimodoché l’ente sarebbe tenuto ad assicurare che le spese di funzionamento dell’esercizio non superino quelle sostenute nell’esercizio precedente, potendo, per garantire tale invarianza, eventualmente ridurre altre spese appartenenti allo stesso aggregato (sez. reg. di contr. Lombardia, delib. n. 452/2015/PAR e n. 470/2015/PAR; sez. reg. di contr. Puglia, delib. n. 33/2016/PAR e delib. n. 7/2018/PAR; sez. reg. di contr. Piemonte, delib. n. 145/2016/PAR; sez. reg. di contr. Emilia-Romagna, delib. n. 48/2016/PAR; sez. reg. di contr. Molise, delib. n. 55/2018/PAR).

Al contrario, una seconda opzione ermeneutica ha ritenuto che le clausole di invarianza finanziaria sovente utilizzate dal legislatore, al pari di quella in esame devono essere interpretate nel senso che la spesa di cui all’art. 86, comma 5, TUEL può essere sostenuta nella misura in cui trovi copertura in risorse già presenti nel bilancio dell’ente locale, anche per effetto della riduzione di altre spese, attingendo alle ordinarie risorse finanziarie, umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente, in modo che sia salvaguardato il complessivo equilibrio finanziario dell’ente, almeno per la parte corrente, e non l’invarianza della singola voce di spesa che è partecipe di quell’equilibrio (sez. reg. di contr. Basilicata, delib. n. 37/2016/PAR; n. 39/2016/PAR e n. 45/2017/PAR; sez. reg. di contr. Abruzzo, delib. n. 127/2017/PAR).

La Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 17/SEZAUT/2021/QMIG ha aderito al secondo dei due orientamenti, osservando in particolare che “la formulazione della norma in esame […] non consente di individuare uno specifico aggregato al quale fare riferimento per parametrare la clausola di invarianza finanziaria […]. Si condivide, pertanto, la posizione espressa dal secondo degli orientamenti giurisprudenziali richiamati, secondo cui, laddove il legislatore ha voluto imporre all’ammontare di una spesa un limite specifico, lo ha fatto espressamente, individuando l’aggregato a cui fare riferimento per delimitare l’incremento della spesa. Si richiamano, in proposito, a titolo esemplificativo, i limiti posti dall’art. 6 e dall’art. 9, comma 28, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, nonché dall’art. 1, comma 557- quater, legge 27 dicembre 2006, n. 296, in tema rispettivamente di riduzione dei costi degli apparati amministrativi, di contenimento della spesa in materia di pubblico impiego e di contenimento delle spese di personale. Peraltro, come già sottolineato da una parte della giurisprudenza contabile, il primo orientamento risulta di difficile applicazione concreta nel caso in cui si consideri, non tanto la spesa per assicurare gli amministratori locali “in quanto già ammessa dall’ordinamento, con l’effetto di subordinarne il mantenimento in bilancio alla condizione che il premio assicurativo non aumenti oltre il limite della spesa assunta a parametro”, quanto gli oneri per il rimborso delle loro spese legali. In tal caso, infatti, “sarebbe insormontabile la difficoltà di prevedere in bilancio risorse per la (nuova) spesa  laddove fosse del tutto priva di precedenti (stanziamenti, impegni o pagamenti) sui quali calibrare l’invarianza finanziaria» (sez. reg. di contr. Basilicata, delib. n. 45/2017).

La Sezione delle Autonomie, in particolare, ha valorizzato il legame della clausola di invarianza con il principio costituzionale di copertura delle spese di cui all’art. 81, comma 3, della Costituzione, osservando che, secondo tale disposizione, “il legislatore può introdurre nuovi o maggiori oneri solo indicando in modo specifico, anticipato e credibile, i mezzi per farvi fronte. Nel caso in cui il legislatore ritenga che dalla norma non debbano discendere nuovi oneri finanziari deve, dandone adeguata dimostrazione nella relazione illustrativa che accompagna la norma, introdurre la clausola di invarianza finanziaria, secondo cui dalla nuova disposizione non derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica […]. Tale neutralità deve essere valutata con riferimento al bilancio complessivo dell’ente, che, anche a seguito dell’applicazione della norma, deve restare in equilibrio. Quest’ultima soluzione […] consente all’ente che, contabilmente, abbia agito nel rispetto dei principi dettati dalla legge (ad esempio costituendo un congruo  accantonamento a fondo rischi in considerazione del contenzioso che coinvolge i propri amministratori), di affrontare la spesa, garantendo, al contempo, il mantenimento dell’equilibrio pluriennale di parte corrente”.

In conclusione, la Sezione delle Autonomie ha enunciato il seguente principio di diritto: «Il vincolo di invarianza finanziaria di cui all’art. 86, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 va valutato in relazione alle risorse finanziarie ordinarie, in modo tale che non sia alterato l’equilibrio finanziario pluriennale di parte corrente. Ne deriva che l’ente può sostenere le spese di cui all’art. 86, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 nei limiti in cui tali spese trovino copertura nelle risorse finanziarie ordinarie già stanziate in bilancio, con la conseguenza di non alterare l’equilibrio finanziario pluriennale di parte corrente».