Analisi finanziaria per la costituzione di una società mista. Sostenibilità finanziaria oggettiva e soggettiva (parte prima).

La costituzione di una società pubblico-privata, con prevalenza della partecipazione da parte dell’ente locale, impone una analisi di sostenibilità economico finanziaria molto dettagliata sia da un punto di vista oggettivo sia da un punto di vista soggettivo. Inoltre, l’ambito di sostenibilità finanziaria da un punto di vista soggettivo diventa fondamentale in presenza di un ente in riequilibrio finanziario, ossia che abbia aderito alla procedura in quanto soggetto a squilibri strutturali del bilancio, in grado di provocare il dissesto finanziario. In altri termini, una condizione di squilibrio strutturale, prossima al dissesto, richiede una puntuale e rigorosa valutazione di tutti i profili idonei al fine di evitare di compromettere la tenuta finanziaria dell’Ente. Con queste motivazioni la Corte dei conti della Campania (deliberazione n.129/2023) ha reso parere negativo sulla costituzione di una società mista pubblico privato approvata dal Consiglio comunale di un ente in riequilibrio finanziario.

Il fatto

Anche a fronte delle indicazioni della legge regionale, il Consiglio comunale di un ente locale ha approvato la costituzione di una società mista pubblico privata, con successiva scelta del socio privato, per la gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, dando mandato ai responsabili di servizio della predisposizione degli atti di gara per la scelta del partener privato. Prima dell’operatività della scelta è stato chiesto ai magistrati contabili di controllo un parere sulla fattibilità dell’intervento, tenuto conto che la scelta del servizio di gestione dei rifiuti urbani con società pubblico privata rientra tra una delle modalità di gestione del servizio: affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica; affidamento a società mista; affidamento a società in house.

La sostenibilità finanziaria oggettiva

Secondo il Collegio contabile, il legislatore ha previsto che la scelta da parte degli enti di ricorso alla costituzione di una società comporti, in primo luogo, l’onere di inserire, nelle motivazioni della delibera di costituzione di una società e nei relativi allegati, gli elementi, in particolare economico-finanziari, che rendano possibile la verifica di conformità dell’atto ai parametri normativi. L’ente, pertanto, è obbligato ad effettuare i necessari approfondimenti istruttori che devono sorreggere la scelta e confluire nella motivazione analitica dell’atto deliberativo conclusivo, da sottoporsi poi alla nuova forma di scrutinio riservata alla magistratura contabile. In altri termini, nel campo degli investimenti societari, il concetto di sostenibilità finanziaria assume una duplice accezione: una di tipo oggettivo, concernente le caratteristiche proprie dell’operazione di investimento societario che l’Amministrazione intende effettuare; l’altra di carattere soggettivo, tesa a ponderarne gli effetti in relazione alla situazione finanziaria specifica dell’ente pubblico interessato. La sostenibilità finanziaria di tipo oggettivo, si riferisce alla capacità della società di garantire, in via autonoma e in un adeguato lasso temporale di previsione, l’equilibrio economico-finanziario attraverso l’esercizio delle attività che ne costituiscono l’oggetto sociale. Nel caso delle società a partecipazione pubblica, poi, la valutazione della sostenibilità finanziaria prospettica dell’attività, intesa come idoneità a preservare l’equilibrio tra ricavi e costi, assume rilievo particolarmente pregnante, stanti le rigide limitazioni imposte dall’art. 14 TUSP al socio pubblico con riguardo agli interventi di sostegno finanziario alle società partecipate in difficoltà, in virtù del principio di legalità finanziaria e del divieto di soccorso finanziario generalizzato, ampiamenti sviluppati dalla giurisprudenza contabile. A supporto della sostenibilità l’ente deve allegare un Business Plan con relativi sviluppi delle previsioni finanziarie, sia di conto economico (quindi riportando le stime dei costi e dei ricavi) sia relative ai cash flow complessivi, ossia ai flussi finanziari derivanti dalle varie aree gestionali. l’esercizio di previsione deve riguardare la situazione patrimoniale prospettica della società che ci si accinge a costituire, delineandone l’evoluzione delle attività (liquide, correnti o immobilizzate) e delle relative fonti di finanziamento (passività e patrimonio netto). Le previsioni del BP devono essere accompagnate da apposite note esplicative che, nel rispetto dei principi di trasparenza e chiarezza, ne espongano le ipotesi di sviluppo. In particolare, occorre esplicitare la natura dei ricavi (ad esempio se consistenti in trasferimenti pubblici o ricavi da prestazioni di beni e servizi) e la relativa struttura (quali le ipotesi circa la determinazione del fatturato in termini di volumi e i prezzi dei prodotti/servizi resi); specularmente deve essere descritta la composizione ed evoluzione dei costi, sia variabili sia fissi, con specifico riguardo a quelli strutturali, quali le esigenze di personale e gli oneri finanziari. Non va trascurata, infatti, la rilevanza dei costi di personale nella governance di una società partecipata, considerata la loro incidenza sul quadro economico – finanziario. Ciò anche al fine di mettere in luce il momento di pareggio aziendale (break even point) in cui il flusso atteso di ricavi sarà in grado di garantire la copertura dei costi complessivi stimati. Nella prospettiva della trasparenza e della semplificazione, le proiezioni economico-finanziarie del BP possono essere opportunamente accompagnate dall’elaborazione di alcuni indicatori di bilancio, i quali restituiscono, in via sintetica, valutazioni sui principali aspetti gestionali: quali la redditività, la liquidità e l’indebitamento. In questo quadro, il principio di prudenza richiama l’esigenza di integrare l’analisi del BP con l’individuazione dei rischi principali legati all’iniziativa, in grado di incidere sulle proiezioni finanziarie sviluppate. Ciò consente, attraverso l’analisi di sensitività, di definire anche scenari alternativi, più avversi rispetto a quello di base utilizzato per le previsioni, mettendone in luce le conseguenze sui risultati delle stime effettuate.

Fatte le citate premesse, il Collegio contabile evidenzia che il piano economico finanziario appare scarno e lacunoso: esso si limita ad indicare in forma sintetica i criteri di calcolo dei costi unitari (del personale, degli automezzi, delle forniture e dei materiali di consumo). Non si comprende, peraltro, quali dati siano stati assunti come base per calcolare i costi. Poche righe, inoltre, sono dedicate ai costi di trattamento e ai ricavi. Non risulta, inoltre, una analisi di sensitività, che consenta di definire anche scenari alternativi, più avversi rispetto a quello di base utilizzato per le previsioni, mettendone in luce le conseguenze sui risultati delle stime effettuate. In altri termini, le carenze del piano economico finanziario, anche rispetto all’onere di motivazione analitica di cui all’art. 5 TUSP, non consentono di apprezzare la sostenibilità oggettiva e la convenenza economica dell’operazione di costituzione della società mista pubblico-privato.
La sostenibilità finanziaria oggettiva
Oltre alla sostenibilità finanziaria ed economica da un punto di vista oggettivo, deve essere scrutinata la medesima anche da un punto di vista soggettivo, tenendo conto degli effetti in relazione alla situazione finanziaria specifica dell’ente pubblico interessato. In tale ambito di particolare importanza assume l’analisi da parte di un comune di piano di riequilibrio finanziario, il cui ricorso a tal procedura è avvenuta in ragione della sussistenza di “squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”. Pertanto, a dire del Collegio contabile, risulta evidente che la condizione di squilibrio strutturale in cui versa l’Ente (che costituisce il presupposto sostanziale del ricorso alla procedura di risanamento divisata dall’art. 243-bis del Tuel) impone una particolare attenzione al profilo della sostenibilità soggettiva, che nella fattispecie appare del tutto trascurato. In altri termini, una condizione di squilibrio strutturale prossima al dissesto richiede una puntuale e rigorosa valutazione di tutti i profili idonei ad evitare il rischio della tenuta finanziaria dell’Ente. Infatti, l’art. 243-bis, comma 8, del Tuel prevede che per tutto il periodo di durata del piano, l’Ente sia “tenuto ad assicurare, con i proventi della relativa tariffa, la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani” (lett. c) e ad effettuare, altresì, “una rigorosa revisione della spesa con indicazione di precisi obiettivi di riduzione della stessa, nonché una verifica e relativa valutazione dei costi di tutti i servizi erogati dall’ente e della situazione di tutti gli organismi e delle società partecipate e dei relativi costi e oneri comunque a carico del bilancio dell’ente”. In questo caso, negli atti consegnati è assente ogni riferimento al profilo della sostenibilità finanziaria di tipo soggettivo, che pertanto, appare del tutto carente e sfornito di supporto motivazionale. Il che alimenta forti dubbi sulla tenuta degli equilibri economico-finanziari e sulla sostenibilità soggettiva, in particolare di medio e lungo periodo, dell’operazione descritta.
In conclusione, la sostenibilità sia oggettiva sia soggettiva, oltre alla convenienza economica dell’operazione delineata dall’Amministrazione comunale, si appalesano prive dei necessari approfondimenti istruttori, che avrebbero dovuto sorreggere la scelta del ricorso alla società mista e confluire nella motivazione analitica dell’atto deliberativo conclusivo adottato dal Consiglio comunale.
Inoltre, mancherebbe anche una analisi comparativa sulle differenti scelte tra i sistemi di gestione del servizio, ovvero una S.W.O.T. Analisys (da intendersi come strumento di pianificazione strategica per il raggiungimento di un obiettivo) di ciascuna delle opzioni praticabili (affidamento in house e affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica, oltre alla modalità prescelta dell’affidamento a società mista), con l’individuazione per ciascuna di esse di: strenght (punti di forza); weakness (punti di debolezza); opportunities (opportunità); threat (minacce). Infine, difetta una analisi comparativa dei costi attuali e futuri connessi alle diverse modalità gestionali ammesse dal legislatore.
Il Collegio contabile, pertanto, ha espresso parere negativo in ordine alla costituzione, da parte del Comune, della società a partecipazione mista pubblico-privata di cui alla deliberazione e i relativi allegati del Consiglio comunale trasmessi ai fini del citato parere.