Debiti verso la Pa, dal baratto alla compensazione una via d’uscita alternativa

Le perduranti situazioni di crisi finanziaria in cui versano gli enti locali, da una parte, e i cittadini, dall’altra, si intersecano – rispettivamente – nella criticità di incassare regolarmente le proprie entrate e nella difficoltà di far fronte alle proprie obbligazioni verso le pubbliche amministrazioni territoriali. Può allora rivelarsi utile ricorrere a forme di adempimento diverse dal pagamento in denaro, per assicurare (ai primi) comunque l’acquisizione all’ambito pubblico di una utilità e liberare (i secondi) da obblighi patrimoniali. La giurisprudenza contabile ha, nel tempo, tracciato un quadro abbastanza composito degli strumenti alternativi di estinzione dei debiti dei privati nei confronti degli enti. Essi variano a seconda della natura delle obbligazioni locali e, in particolare, se si tratta di debiti di carattere tributario o extratributario. Il baratto amministrativo Nel caso di debiti di natura tributaria, uno degli istituti giuridici azionabili è il cosiddetto baratto amministrativo, grazie al quale è concessa facoltà agli enti territoriali di deliberare riduzioni o esenzioni di determinati tributi locali, a fronte di interventi posti in essere da cittadini singoli o (prioritariamente) associati, realizzati sulla base di progetti riguardanti la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade, ovvero il decoro urbano, il recupero, il riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la riqualificazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano. Il baratto amministrativo, espressione dei principi di sussidiarietà orizzontale e partenariato sociale, tuttavia, necessita di previa regolamentazione a carattere generale (di competenza consiliare), riveste natura temporanea (con progetti specifici), interessa ambiti territoriali limitati e non può riguardare i debiti tributari pregressi, per evitare che l’adempimento di tributi locali possa avvenire in difetto del presupposto dell’inerenza e pregiudicare gli equilibri di bilancio ( Corte dei Conti, sezione di controllo dell’Emilia Romagna, deliberazione n. 27/2016). Alla luce del chiaro dettato normativo, poi, non possono rientrare nell’ambito applicativo del baratto amministrativo i debiti non fiscali (quali – a mò d’esempio – quelli per rette, tariffe di servizi, canoni, multe, sanzioni); inoltre, considerate le esigenze di contrasto alle pratiche elusive delle regole cogenti di evidenza pubblica, degli obblighi di concorrenza e dei vincoli di finanza pubblica, il ricorso a tale istituto è parimenti da escludersi nell’ipotesi che debitore dei tributi comunali sia un’impresa (sezione di controllo del Veneto, deliberazione n. 313/2016). La compensazione Una ulteriore modalità di adempimento alternativo dell’obbligazione tributaria è la compensazione. Questo istituto è espressamente contemplato, a valenza generale, dallo Statuto dei diritti del contribuente e riconosciuto, segnatamente per i tributi locali, dalla legge 296/2006 (Finanziaria 2007), che rinvia a una disciplina che trova sede naturale nel regolamento locale delle entrate. La datio in solutum Ultima forma di estinzione dei debiti tributari consiste nella sostituzione di una prestazione in luogo del pagamento dell’originaria obbligazione pecuniaria (cosiddetta datio in solutum). Nell’ordinamento tributario si rinvengono disposizioni speciali che ne regolano l’applicazione per particolari fattispecie impositive: la cessione allo Stato, in pagamento totale o parziale delle imposte sui redditi personali e societari, di beni culturali, quali archivi o documenti di notevole interesse storico, opere di autori viventi o la cui esecuzione risalga anche ad epoca inferiore al cinquantennio, che lo Stato abbia interesse ad acquisire; la cessione allo Stato, in pagamento totale o parziale dell’imposta sulle successioni, di beni culturali vincolati e non vincolati e di opere di autori viventi o eseguite da non più di cinquanta anni. La circostanza che nel diritto tributario il legislatore non abbia avvertito l’esigenza di introdurre un principio generale (come per la compensazione) per ammettere che l’obbligazione tributaria possa essere adempiuta anche mediante la datio in solutum, ma solo disposizioni di carattere specifico, in quanto previste solo per talune imposte (sui redditi delle persone fisiche e giuridiche e sulle successioni), induce a ritenere che la prestazione in luogo dell’adempimento non possa essere introdotta mediante norma regolamentare da parte degli enti locali (sezione di controllo dell’Emilia-Romagna, deliberazione n. 60/2017). L’estinzione dei debiti extratributari Con riferimento alla seconda categoria di debiti, cioè quelli extratributari, connessi con l’erogazione di servizi pubblici o di prestazioni a domanda individuale, in linea di principio, può rimarcarsene la loro natura liberamente disponibile alla luce del sancito canone di piena capacità di diritto privato dell’ente locale, in base a cui – al pari di ogni soggetto di diritto comune – la pubblica amministrazione gode dell’autonomia privata intesa come capacità di costituire, modificare o estinguere rapporti giuridici di tipo patrimoniale, ovvero di porre in essere atti negoziali atipici, purché con causa lecita e meritevole di tutela (sezione di controllo della Lombardia, deliberazione n. 172/2016). Pertanto, laddove il credito dell’ente locale rivesta natura extratributaria, si renderanno accessibili tutti gli istituti giuridici del codice civile, come ad esempio la compensazione, la datio in solutum e la transazione, salva la tassativa qualificazione dell’entrata locale extrafiscale come indisponibile o la previsione legale della sua destinazione, in tutto o in parte, ad altro ente pubblico o allo Stato, nonché salvo il rigoroso ossequio delle limitazioni e cautele richieste dalle regole della contabilità pubblica e dai principi di organizzazione dell’attività amministrativa risultanti dall’articolo 97 della Costituzione (sezione di controllo della Lombardia, deliberazione n. 225/2016).

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