Il DUP semplificato alla prova di coerenza con il programma triennale dei lavori e Tabelle di sintesi

L’Istituto per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale (ITACA) ha pubblicato un manuale operativo per la redazione del programma triennale dei lavori pubblici e biennale per acquisti di beni e servizi, nonché un allegato contenente gli indirizzi operativi per il calcolo del valore stimato dell’appalto e per la redazione del prospetto economico degli appalti di servizi e forniture. Dalla complessa ricostruzione della normativa e della necessaria correlazione tra il DUP ed il bilancio, appaiono utili alcuni commenti anche sulla non coerenza del decreto del MEF sul DUP semplificato.

DUP semplificato e Programma triennale dei lavori pubblici

Nel manuale vengono evidenziate alcune incoerenze con il Decreto Ministero Economia e Finanze 18/5/2018 “Semplificazione del Documento unico di programmazione semplificato”, contiene disposizioni riguardanti il programma triennale dei lavori pubblici ed il programma biennale di forniture e servizi laddove recita che:
“fatti salvi gli specifici termini previsti dalla normativa vigente, si considerano approvati, in quanto contenuti nel DUP, senza necessità di ulteriori deliberazioni, i seguenti documenti:
a) programma triennale ed elenco annuale dei lavori pubblici, di cui all’art. 21 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e regolato con Decreto 16 gennaio 2018 n. 14 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che ne definisce le procedure per la redazione e la pubblicazione;
c) programma biennale di forniture e servizi, di cui all’art.21, comma 6, del D.Lgs. n. 50/2016 e regolato con Decreto 16 gennaio 2018 n. 14 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che ne definisce le procedure per la redazione e la pubblicazione.”
Avuto riguardo all’arco temporale di riferimento del bilancio di previsione almeno triennale, il DUP deve definire gli indirizzi generali in relazione:
a) alle spese con particolare riferimento alla spesa corrente, con specifico rilievo alla programmazione degli acquisti di beni e servizi;
b) agli investimenti e alla realizzazione delle opere pubbliche con indicazione del fabbisogno in termini di spesa per ciascuno degli anni dell’arco temporale di riferimento.
Il DUP rappresenta un documento di indirizzo strategico ed operativo, rientrando fra i documenti programmatori nel rispetto dei quali, ai sensi dell’art.21 comma 1 del codice, il programma dei lavori e il programma delle forniture e servizi devono essere approvati. Tale rispetto non implica alcun vincolo di coerenza “economico finanziaria” come invece è richiesto verso il bilancio di previsione che, al momento dell’approvazione del DUP, dovrà ancora essere definito.
Dovendo fare valere gli specifici termini previsti implicitamente dal comma 1 dell’art.21 del codice, secondo i quali i programmi dei lavori e delle forniture e servizi non potranno essere approvati prima del bilancio dell’Ente, da cui ne discende che non possa di fatto essere applicabile la disposizione contenuta nel citato Decreto MEF del 18 maggio 2018, circa l’approvazione, in quanto contenuti nel DUP e senza necessità di ulteriori deliberazioni del programma triennale ed elenco annuale dei lavori pubblici e del programma biennale di forniture e servizi di cui all’art. 21 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50. In altri termini, la disposizione del decreto MEF non tiene conto della fase di adozione dello schema di programma richiesta nel caso del programma dei lavori pubblici anche al fine di consentire la presentazione di eventuali osservazioni entro trenta giorni dalla pubblicazione dello schema adottato. Adozione che pertanto, in quanto comunque obbligatoria, dovrebbe essere avvenuta antecedentemente, ed almeno trenta giorni prima, della redazione del DUP.
Per il programma triennale dei lavori è prevista sia una adozione che una approvazione, fasi al termine delle quali è previsto un obbligo di pubblicazione dei relativi atti e fra le quali deve intercorrere un periodo di tempo massimo durante il quale le amministrazioni possono consentire la presentazione di eventuali osservazioni.
L’adozione dello schema del programma triennale dei lavori di cui al comma 4 art.5 del DM 14/2018 è da ritenere obbligatoria anche nel caso in cui l’amministrazione non intenda consentire la presentazione di eventuali osservazioni di cui al comma 5 dello stesso articolo. L’adozione dello schema non rende il programma efficace o applicabile, essendo necessaria la successiva approvazione, ma laddove, come pare corretto, si consideri l’adozione come parte del più ampio processo di approvazione dell’aggiornamento annuale del programma triennale e dell’elenco annuale, le Regioni e gli Enti locali potranno comunque dare avvio alle procedure di affidamento degli interventi previsti qualora ricorrano le circostanze previste dal comma 7 art.5 del DM14/2018, fra le quali rientra la stessa avvenuta adozione dello schema. Infatti, ove risulti avviata tale procedura e nelle more della sua conclusione, tali “amministrazioni possono, motivatamente, autorizzare l’avvio delle procedure relative ad un lavoro previsto nella seconda annualità di un programma triennale approvato e inserito nell’elenco annuale dello schema di programma adottato”.
L’approvazione del programma triennale di lavori debba essere “approvato” entro novanta giorni dalla data di decorrenza degli effetti del bilancio. L’approvazione del programma, oltre che rispetto all’approvazione (ed alla data di decorrenza degli effetti) del bilancio, deve ovviamente avvenire successivamente all’adozione ed alla eventuale raccolta delle osservazioni l’approvazione definitiva del programma debba avvenire entro 30 gg dalla conclusione delle eventuali consultazioni e comunque entro 60 giorni dalla pubblicazione dello schema adottato. Pertanto, l’adozione non debba avvenire oltre i 30 giorni decorrenti dagli effetti del bilancio, pena l’impossibilità di rispettare i tempi di approvazione del programma rispetto a quelli del bilancio (90 giorni).

Le tabelle di sintesi

Nel manuale sono state indicate anche alcune tabelle di sintesi sulle condizioni per l’inserimento dell’intervento; sui livelli minimi di progettazione e sui livelli minimi di progettazioni. Qui di seguito le tabelle:

Condizioni per l’inserimento di un intervento
Tipologia criterio	Prima annualità (elenco annuale)	Seconda e terza annualità
Valore stimato	Pari o superiore a 100mila € del valore stimato ai sensi dell’art.35 (appalti) o dell’art.167 (concessioni) del codice
Coerenza con atti di programmazione	Coerenza con i documenti pluriennali di pianificazione o di programmazione di cui al decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228 e al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
Coerenza con il bilancio	Previsione in bilancio della copertura finanziaria, ovvero apporto capitale privato o corrispettivo immobile disponibile
Previsione avvio procedura di affidamento	Previsione avvio nella prima annualità	Previsione avvio nella seconda o terza annualità
Livello di progettazione	Rispetto dei livelli di progettazione minimi di cui all’articolo 21, comma 3, secondo periodo, del codice e al comma 10	Livelli di progettazione minimi di cui al comma 9 del DM 14/2018
Conformità urbanistica	Conformità dei lavori agli strumenti urbanistici vigenti o adottati.

Livelli minimi di progettazione
Classe di importo	Prima annualità (elenco annuale)	Seconda e terza annualità
Lavori o lotti funzionali di lavori di importo compreso fra 100mila e un milione di euro	Documento di fattibilità delle alternative progettuali dell’intero lavoro, quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro	Per l’intero lavoro: documento di fattibilità delle alternative progettuali, ovvero, secondo le previsioni del decreto di cui all’articolo 23 comma 3 del predetto codice, progetto di fattibilità tecnica ed economica, quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro
Lavori o lotti funzionali di lavori di importo pari o superiore a un milione di euro	Progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’intero lavoro, quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro

Condizioni per l’inserimento di un’ Opera incompiuta
Soluzione	Intervento di completamento o demolizione di importo inferiore a 100mila €	Intervento di completamento o demolizione di importo pari o superiore a 100mila €
Si intende procedere al completamento	scheda B (Opere Incompiute)	scheda B (Opere Incompiute), scheda D (interventi) ed eventuale E (elenco annuale)
Si intende procedere alla demolizione
Si intende cedere la titolarità dell’opera ad altro ente pubblico o ad un soggetto esercente una funzione pubblica ovvero procedere alla vendita dell’opera sul mercato	Scheda B (Opere Incompiute), scheda C (immobili)

Le seguenti altre tabelle riguardano la ripartizione degli importi tra le annualità, gli ordini di priorità e lo schema riassuntivo sulla tempistica di adozione, approvazione e pubblicità del programma dei lavori.

Ripartizione degli importi fra le annualità del programma
Anno	Importi
primo anno	copertura finanziaria prevista nella corrispondente annualità del bilancio oltre eventuali apporti di capitale privato e (per i lavori) valore degli immobili resi disponibili
secondo anno, terzo anno per i lavori ed annualità successive	previsione di copertura finanziaria prevista nella futura corrispondente annualità del bilancio oltre eventuali apporti di capitale privato e (per i lavori) valore degli immobili resi disponibili
Importo complessivo	somma delle annualità e degli eventuali costi già sostenuti o comunque relativi ad importi stanziati e impegnati in annualità antecedenti a quelle del programma

Ordini di Priorità
Livello	Tipologia
livello 1	Lavori di ricostruzione, riparazione e ripristino conseguenti a calamità naturali
livello 2	Lavori di completamento di opere pubbliche incompiute naturali
livello 3	1) Lavori di manutenzione e di recupero del patrimonio esistente 2) Lavori cofinanziati con fondi europei 3) Lavori per i quali ricorra la possibilità di finanziamento con capitale privato maggioritario
livello 4	Altri lavori

Schema riassuntivo tempistica adozione, approvazione e pubblicita lavori
Descrizione	Tempi
ricognizione dei fabbisogni	In tempi utili all’adozione dello schema di programma bilancio oltre eventuali apporti di capitale privato e (per i lavori) valore degli immobili resi disponibili
adozione dello schema del programma triennale dei lavori pubblici e dell’elenco annuale dei lavori pubblici	Non previsti quindi svincolati dai tempi di approvazione del bilancio
pubblicazione dello schema adottato e sui siti informatici di cui agli articoli 21 comma 7 e 29 commi 1 e 2 del codice	Successivamente all’adozione
eventuale presentazione di osservazioni	30 gg successivi alla pubblicazione dello schema di adozione
acquisizione assenso delle centrali di committenza e/o dei soggetti aggregatori per presa in carico eventuali procedure in delega previste in elenco annuale o prima annualità	Prima dell’approvazione del programma e, di norma, antecedentemente alla pianificazione delle centrali di committenza e/o dei soggetti aggregatori interessati
approvazione del programma triennale dei lavori pubblici e dell’elenco annuale dei lavori pubblici	Contestualmente o successivamente all’approvazione del bilancio ed entro 30 gg dalla conclusione dei termini di presentazione delle eventuali osservazioni e comunque entro 60 giorni dalla pubblicazione dello schema adottato ed entro 90 dalla decorrenza degli effetti del proprio bilancio
pubblicazione del programma approvato sul profilo del committente e sui siti informatici di cui agli articoli 21 comma 6 e 29 commi 1 e 2 del codice	Successivamente all’approvazione
pubblicazione della modifica del programma a seguito di aggiornamento in corso d’anno, sul profilo del committente e sui siti informatici di cui agli articoli 21 comma 6 e 29 commi 1 e 2 del codice	Successivamente alla modifica in corso d’anno