La centralità della verifica della liquidità di un ente locale e la sua gestione

Laddove i crediti vengano sovrastimati e le entrate non vengano puntualmente accertate e riscosse, si crea uno sbilanciamento dei flussi finanziari con conseguente necessario ricorso alle anticipazioni di cassa, di qui la centralità della verifica da parte dell’ente e dell’Organo di revisione della consistenza della cassa, oltre alla gestione dei flussi presenti fuori dal tesoriere. Sono queste le indicazioni della Corte dei conti dell’Emilia Romagna (deliberazione n.187/2023) nell’analisi dei flussi di cassa di un ente locale.

Le verifiche di cassa

Per i giudici contabili dell’Emilia Romagna la verifica dei conti di un ente locale è tesa ad evidenziare la formazione degli avanzi di amministrazione, impiegabili per liberare spazi finanziari o consentire nuove spese agli enti che ne sono titolari, e le riserve conservate nel fondo pluriennale vincolato (i quali) devono essere assoggettati a una rigorosa verifica in sede di rendiconto. Assume, pertanto, una vera e propria centralità la verifica sui conti che deve essere condotta sul risultato di amministrazione, posto che “il risultato di amministrazione è parte integrante, anzi coefficiente necessario, della qualificazione del concetto di equilibrio dei bilanci” (Corte cost. sent. n. 18/2019), l’esigenza di uno scrutinio attento delle poste che compongono il predetto saldo fondamentale rinviene alcuni elementi in cui l’ordinamento appresta strumenti di indispensabile certezza, affidati a organi a ciò deputati. Infatti, li dove i crediti vengano sovrastimati e le entrate non vengano puntualmente accertate e riscosse, si crea uno sbilanciamento dei flussi finanziari con conseguente necessario ricorso alle anticipazioni di cassa. La disciplina dell’armonizzazione contabile pone quindi al centro l’analisi della liquidità dell’Ente (cfr. art. 180 del TUEL, e ovviamente art. 195 e 222 dello stesso TUEL, in ordine alle giacenze vincolate e alle anticipazioni di tesoreria).

Il fondo di cassa rappresenta la somma delle disponibilità liquide dell’Ente, ed è dato dalla somma algebrica del fondo cassa al 1° gennaio dell’esercizio considerato, delle riscossioni e dei pagamenti contabilizzati nel corso nel medesimo esercizio. Nel corso della gestione il tesoriere distingue la liquidità dell’Ente in parte libera e vincolata. L’art. 180 del D. Lgs. n. 267/2000 prescrive, al c. 3, lett. d), che l’ordinativo di incasso riporti, fra le altre annotazioni, “gli eventuali vincoli di destinazione delle entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti”, e dal lato della spesa, l’art. 185 del TUEL impone, al c. 2, lett. i), che anche i mandati di pagamento attestino “il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione stabiliti per legge o relativi a trasferimenti o ai prestiti”. In caso di crisi d’insufficienza dei fondi liberi, nel rispetto dei limiti previsti dall’articolo 195 del TUEL, il tesoriere provvede all’utilizzo delle risorse vincolate per pagare spese correnti, per un importo non superiore all’anticipazione di tesoreria disponibile ai sensi dell’art. 222 del TUEL. Successivamente, ai sensi dell’art. 195, con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione viene ricostituita la consistenza delle somme vincolate che sono state utilizzate per il pagamento di spese correnti. La ricostituzione dei vincoli è perfezionata con l’emissione di appositi ordinativi di incasso e pagamento di regolazione contabile. La corretta gestione della cassa vincolata rileva pertanto ai fini degli equilibri di bilancio e in particolare alla corretta determinazione della situazione finanziaria dell’Ente pubblico.

La verifica da parte dei revisori

In ragione dell’importanza dei vincoli di cassa, l’art. 223 del Tuel ha previsto che “l’organo di revisione economico-finanziaria dell’Ente provvede con cadenza trimestrale alla verifica ordinaria di cassa, alla verifica della gestione del servizio di tesoreria e di quello degli altri agenti contabili di cui all’articolo 233. Il regolamento di contabilità può prevedere autonome verifiche di cassa da parte dell’amministrazione dell’Ente”. Inoltre, l’Organo di revisione partecipa alle verifiche straordinarie (art. 224 del TUEL) necessarie in
caso di mutamento del Sindaco, del Presidente della provincia, del Sindaco metropolitano e del Presidente della comunità montana.
Nella fattispecie attinente alla verifica di cassa, l’analisi campionaria non può trovare alcun spazio: essa appartiene alla scienza dell’Organo di revisione che è chiamato dall’ordinamento ad una verifica (e non a una mera espressione di un giudizio) a cadenza trimestrale (art. 223 e 224 del TUEL). D’altro canto, più in generale, quando il legislatore ha consentito l’utilizzo della modalità a campione del controllo, l’ha espressamente stabilito, come nel caso contemplato dall’art. 239 lett. C del TUEL, o dell’art. 147 bis, c. 2 del TUEL.

La verifica di cassa, pertanto, si distingue con l’altra attività intestata all’Organo di revisione che riguarda l’espressione di pareri.
Le verifiche tese a riscontrare la correttezza nello svolgimento delle procedure contabili, in termini di regolarità dell’aggiornamento, di scritture eseguite, accertando la riconciliazione tra la giacenza di diritto (risultante dalle scritture annotate) con la giacenza di fatto (risultante dalla materiale conta fisica del denaro, dei valori e dei beni giacenti), rappresentano quindi un momento imprescindibile dell’attività dell’Organo di revisione che il legislatore non a caso qualifica espressamente come attività di “verifica”.
In presenza di giacenze in conti correnti non di tesoreria, tale condizione deve essere oggetto di una attenta verifica da parte dell’Organo di revisione sulla cassa, che si spinga a indagare i motivi di tale disponibilità extra ordinem sul titolo autorizzatorio di essa e sulle dinamiche di una necessaria riconduzione della gestione alle garanzie normativamente stabilite dettate per una loro puntuale rendicontazione. Pertanto, la finalità della verifica compiuta sulle somme diverse da quelle gestite dall’economo e dal tesoriere è appunto quella di una corretta gestione di tali importi, che non può, tuttavia, prescindere dalla loro indispensabile riconduzione alle garanzie “costituzionale della correttezza della sua gestione”.

In conclusione, al fine dell’attenuazione del rischio di emersione di futuri squilibri di bilancio, della corretta apposizione di vincoli alle entrate riscosse, nonché della relativa osservanza nella successiva gestione, il ruolo dell’Organo di revisione è di sicura importanza. D’altra parte, secondo l’art. 240 TUEL “I revisori rispondono della veridicità delle loro attestazioni e adempiono ai loro doveri con la diligenza del mandatario” e che il postulato n. 5 (principio di veridicità attendibilità, correttezza e comprensibilità) dell’Allegato 1 richiamato all’art. 3, c. 1, del D. Lgs. 118/2011 stabilisce che “(…) I documenti contabili che non rispettano il principio della veridicità e tutti gli altri principi allo stesso collegati, non possono acquisire il parere favorevole da parte degli organi preposti al controllo e alla revisione contabile”.