La differenza tra impegno di spesa e prenotazione di impegno

I giudici contabili, al fine di verificare se un accordo quadro, per prestazioni di servizi o per lavori pubblici, permetta all’amministrazione sin dall’inizio di poter effettuare la prenotazione di impegno, indicano in via preliminare la differenza rispetto all’impegno definitivo e, in modo particolare, sulla possibilità in tema di lavori pubblici di attivare o meno il Fondo pluriennale vincolato, secondo i principi della contabilità armonizzata.

La differenza tra prenotazione e impegno di spesa

Secondo la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, con la deliberazione 6 giugno 2018 n.77 viene affrontata la differenza tra impegno di spesa e prenotazione di impegno nel modo seguente:

• Impegno di spesa. Nell’attuale quadro legislativo l’impegno contabile è l’atto amministrativo a mezzo del quale si occupa lo spazio finanziario autorizzato e previsto in bilancio e si legittimano le fasi successive del procedimento di spesa, in particolare il pagamento. Accanto a questo duplice effetto interno e contabile (cioè riguardante il bilancio e la provvista finanziaria necessaria per l’adempimento dell’obbligazione), nonostante l’impegno non preceda il sorgere dell’obbligazione e non sia un elemento necessario per la valida integrazione di una fattispecie obbligatoria per l’amministrazione, la procedura contabile di impegno determina inevitabili effetti sostanziali sulle vicende dell’obbligazione. In assenza di impegno, infatti, la procedura di esecuzione dell’obbligazione non può essere completata e l’assunzione irregolare determina la conseguenza che l’amministrazione non può adempiere con il pagamento ed occorre attivare una procedura in sanatoria, il cui scopo principale è riallineare il debito col bilancio e rendere possibile l’adempimento dell’obbligazione contratta (art.1173 c.c.). In definitiva, il procedimento contabile di spesa non condiziona il sorgere dell’obbligazione, ma la sua effettività nonché la sua efficacia, laddove, in presenza di obbligazioni contrattuali o comunque nate in base atto di volontà della pubblica amministrazione:

  a) la scadenza dell’obbligazione (e quindi la sua eseguibilità e la sua imputazione) deve, in assenza di diversa determinazione della parti, ritenersi subordinata al completamento della procedura contabile (artt. 1183 e 1185 c.c.) ed in particolare con la regolare assunzione di impegno ( e copertura finanziaria) come evidenziato dall’art. 191 comma 1 TUEL;
  b) il creditore, in assenza di impegno e di attestazione della copertura finanziaria, in relazione alla propria controprestazione, ha solo facoltà di eseguire la prestazione (art. 191, comma 1, TUEL), esponendosi, in caso contrario, al rischio di non vedere immediatamente eseguita la controprestazione, sino al completamento della procedura contabile, senza che il ritardo sia imputabile alla pubblica amministrazione, almeno per il necessario spazio consentito ex D.lgs. 231/2002 (30 giorni dalla fattura) o, addirittura, di vedere il sorgere l’obbligazione direttamente e solo con il funzionario, per effetto della mancanza della legittimazione da immedesimazione organica (art. 191, comma 4 TUEL);

• La prenotazione di impegno. A differenza dell’impegno di spesa, la prenotazione di impegno non ha effetti sostanziali (non condizione l’efficacia e la scadenza della l’obbligazione, con ripercussioni su eventuali interessi moratori) ma solo un effetto contabile, limitatamente alla prenotazione dello spazio finanziario sullo stanziamento, senza peraltro legittimare il completamento della procedura di spesa sino a che il titolo per l’impegno non sarà maturato e completamente realizzato (nel caso di fornitura di beni e servizi, il completamento della procedura ad evidenza pubblica che legittima, nelle more, appunto, solo una prenotazione).

L’accordo quadro

Da un punto di vista giuridico, l’accordo quadro consiste in un contratto stipulato tra le parti dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori, ma la cui efficacia consiste nel “vincolare” la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti, ovvero esso stabilisce come verranno stipulati i successivi contratti attuativi (contratti applicativi) riguardanti un determinato bene della vita e lasciano all’individuazione operata da una delle parti la determinazione del se, quando e quantum.

Dal punto di vista del diritto amministrativo, esso corrisponde ad una procedura ad evidenza pubblica che individua il soggetto di tali future contrattazioni e le condizioni della piattaforma preparatoria all’affidamento di uno o più appalti successivi. In altri termini, con tale accordo quadro non si realizza un affidamento ma il titolo per una serie successiva di affidamenti diretti, esaurendo a monte, e per una determinata base di valore, la fase competitiva per l’aggiudicazione futura di tali contratti attuativi.

Da ciò ne consegue che la stipulazione dell’accordo quadro o la previsione di una sua stipulazione, in quanto non costituisce titolo per il sorgere di obbligazioni pecuniarie, non consente di e impegnare e pagare con imputazione all’esercizio cui lo stanziamento si riferisce (art. 183 TUEL). Dunque, né in fase di previsione, né in fase di esecuzione, la stipulazione dell’accordo quadro o la procedura per la scelta del contraente, in sé, legittima l’inserimento di appositi stanziamenti in bilancio, ma ad essere oggetto di considerazione, previsione e di eventuale impegno devono essere i contratti attuativi che si prevede di porre in essere ed il loro valore, per cui è necessario provvedere ad apposite e congrue previsioni di bilancio. Di conseguenza non è la stipulazione dell’accordo quadro o la procedura di scelta del contraente a fare sorgere l’obbligo di adempimenti contabili, bensì il correlato contratto attuativo.

In definitiva l’accordo quadro non generando un impegno contabile non permette di far attivare sullo stesso la costituzione del Fondo Pluriennale Vincolato, me quest’ultimo potrà essere attivato solo se si sia in presenza della previsione e stipulazione del contratto attuativo che, generando un’obbligazione giuridica ne determina l’impegno contabile che autorizza, vincolando la relativa entrata nell’esercizio, a generare il FPV.