La Direttiva 2011/85/UE del Consiglio dell’Unione Europea fa parte del cosiddetto six pack, ovvero il pacchetto delle proposte legislative per la riforma della governance economica europea presentate dalla Commissione Europea il 29 settembre 2010 e approvate, in via definitiva, dal Consiglio dell’Unione Europea l’8 novembre 2011.
In particolare, l’art. 3 della citata Direttiva europea 2011/85/UE richiede agli Stati Membri di dotarsi di sistemi contabili utili a generare dati fondati sul principio accrual (competenza economica) per poter predisporre gli aggregati di contabilità nazionale secondo le regole del SEC (Sistema Europeo dei Conti Integrati), verificando a tal fine l’adeguatezza degli standard internazionali di contabilità già codificati per il settore pubblico (IPSAS).
Inoltre, l’art. 12 sottolinea l’importanza per gli Stati membri di assicurare l’uniformità delle norme e delle procedure contabili, oltre alla integrità dei sistemi di raccolta ed elaborazione dei dati.
La Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo “Verso l’applicazione di principi contabili armonizzati per il settore pubblico negli Stati membri Idoneità degli IPSAS per gli Stati membri” COM/2013/0114 evidenzia che “La crisi del debito sovrano ha accentuato la necessità di una chiara dimostrazione da parte dei governi della loro stabilità finanziaria e di una più rigorosa e trasparente rendicontazione dei loro dati di bilancio. La direttiva 2011/85/UE del Consiglio (“direttiva relativa ai quadri di bilancio”) riconosce che la disponibilità di dati di bilancio completi e affidabili, comparabili da uno Stato membro all’altro, è determinante ai fini della sorveglianza dei bilanci a livello dell’UE.”.
Inoltre la citata relazione della Commissione europea riconosce che gli “IPSAS rappresentano attualmente l’unico insieme di principi contabili del settore pubblico riconosciuto a livello internazionale” e che la “La contabilità in partita doppia basata sul principio di competenza è il solo sistema generalmente accettato che fornisce le informazioni necessarie in maniera affidabile e in tempo utile.”
Sotto il profilo operativo, la Commissione Europea ha affidato ad Eurostat il compito di verificare l’adeguatezza degli standard contabili internazionali applicabili al settore pubblico per gli Stati membri ai fini di una loro introduzione nel quadro normativo dei singoli Stati.
La Ragioneria Generale dello Stato (RGS) ha aderito al processo di convergenza europeo verso l’adozione di sistemi contabili pubblici basati sul principio accrual (competenza economica) avviando dall’anno 2017 alcuni progetti specifici di analisi, studio e approfondimento.
Tale percorso di allineamento alle soluzioni organizzative e metodologiche delineate a livello europeo é sfociato nell’inserimento di un sistema contabile accrual unico per le Amministrazioni Pubbliche
italiane tra le riforme abilitanti del PNRR.
Il nuovo sistema unico di contabilità economico patrimoniale, basato sul principio accrual, sarà applicato a tutti i comparti della Pubblica Amministrazione come definite dall’art. 1, comma 2, Legge 31 dicembre 2009, n. 196, ivi compresi gli enti di diritto privato in controllo pubblico. Sono escluse le società.
Le indicazioni dell’Unione Europea
La riforma 1.15 del PNRR “Dotare le Pubbliche Amministrazioni di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale accrual”, fa riferimento al percorso delineato a livello internazionale ed europeo per la definizione di principi e standard contabili nelle pubbliche amministrazioni IPSAS (approvati da Ipsas Bord con sede a Toronto) ed elaborandi EPSAS (approvati dall’EPSAS Working Group promosso da Eurostat, a cui partecipa la RGS) in attuazione della Direttiva 2011/85/UE del Consiglio dell’Unione Europea relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.
La Direttiva 2011/85/UE del Consiglio dell’Unione Europea fa parte del cosiddetto six pack, ovvero il pacchetto delle proposte legislative per la riforma della governance economica europea presentate dalla Commissione Europea il 29 settembre 2010 e approvate, in via definitiva, dal Consiglio dell’Unione Europea l’8 novembre 2011.
In particolare, l’art. 3 della citata Direttiva europea 2011/85/UE richiede agli Stati Membri di dotarsi di sistemi contabili utili a generare dati fondati sul principio accrual (competenza economica) per poter predisporre gli aggregati di contabilità nazionale secondo le regole del SEC (Sistema Europeo dei Conti Integrati), verificando a tal fine l’adeguatezza degli standard internazionali di contabilità già codificati per il settore pubblico (IPSAS).
Inoltre, l’art. 12 sottolinea l’importanza per gli Stati membri di assicurare l’uniformità delle norme e delle procedure contabili, oltre alla integrità dei sistemi di raccolta ed elaborazione dei dati.
La Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo “Verso l’applicazione di principi contabili armonizzati per il settore pubblico negli Stati membri Idoneità degli IPSAS per gli Stati membri” COM/2013/0114 evidenzia che “La crisi del debito sovrano ha accentuato la necessità di una chiara dimostrazione da parte dei governi della loro stabilità finanziaria e di una più rigorosa e trasparente rendicontazione dei loro dati di bilancio. La direttiva 2011/85/UE del Consiglio (“direttiva relativa ai quadri di bilancio”) riconosce che la disponibilità di dati di bilancio completi e affidabili, comparabili da uno Stato membro all’altro, è determinante ai fini della sorveglianza dei bilanci a livello dell’UE.”.
Inoltre la citata relazione della Commissione europea riconosce che gli “IPSAS rappresentano attualmente l’unico insieme di principi contabili del settore pubblico riconosciuto a livello internazionale” e che la “La contabilità in partita doppia basata sul principio di competenza è il solo sistema generalmente accettato che fornisce le informazioni necessarie in maniera affidabile e in tempo utile.”
Sotto il profilo operativo, la Commissione Europea ha affidato ad Eurostat il compito di verificare l’adeguatezza degli standard contabili internazionali applicabili al settore pubblico per gli Stati membri ai fini di una loro introduzione nel quadro normativo dei singoli Stati.
La Ragioneria Generale dello Stato (RGS) ha aderito al processo di convergenza europeo verso l’adozione di sistemi contabili pubblici basati sul principio accrual (competenza economica) avviando dall’anno 2017 alcuni progetti specifici di analisi, studio e approfondimento.
Tale percorso di allineamento alle soluzioni organizzative e metodologiche delineate a livello europeo é sfociato nell’inserimento di un sistema contabile accrual unico per le Amministrazioni Pubbliche
italiane tra le riforme abilitanti del PNRR.
Le finalità
L’adozione di sistemi contabili accrual consente:
1. un allineamento alle indicazioni europee.
2. di implementare un efficace sistema di contabilità analitica e di valutazione della performance, ampliando e rendendo più affidabili i dati a disposizione dei titolari dei centri di responsabilità. Ne consegue, quindi, un miglioramento della gestione e del controllo dei processi e delle fasi di rendicontazione e valutazione.
3. un supporto essenziale per gli interventi di valorizzazione del patrimonio pubblico, grazie ad un sistema di imputazione, omogeneo e completo, del valore contabile dei beni delle pubbliche amministrazioni.
Si riporta qui di seguito un passaggio particolarmente significativo della Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo “Verso l’applicazione di principi contabili armonizzati per il settore pubblico negli Stati membri Idoneità degli IPSAS per gli Stati membri” COM/2013/0114: «3. Ragioni che giustificano l’adozione per il settore pubblico di principi armonizzati di contabilità per competenza.
La contabilità per competenza è l’unico sistema informativo generalmente accettato che fornisce un quadro completo e attendibile della posizione finanziaria ed economica e del risultato di bilancio di un’amministrazione pubblica, in quanto presenta un quadro completo di attività e passività, nonché di entrate e spese di un’entità per l’esercizio contabile e al momento della loro chiusura.
Nella contabilità per competenza le operazioni non sono registrate al momento del pagamento in contanti, bensì quando è creato, trasformato o estinto un valore economico o quando insorgono, sono trasformati o estinti crediti o obbligazioni. La contabilità di cassa registra le operazioni nell’istante in cui l’importo è incassato o pagato. La contabilità per competenza è economicamente più valida della contabilità di cassa; per questa ragione l’attuale quadro contabile dei controlli di bilancio nell’UE, il SEC 95, si basa sulla contabilità per competenza.
Inoltre, il ricorso alla contabilità per competenza nel settore pubblico è necessario perché impedisce un certo tipo di aggiustamenti di bilancio ammessi dalla contabilità di cassa, che consente di anticipare o posticipare un pagamento in modo tale da essere contabilizzato al momento stabilito dall’amministrazione pubblica. Tuttavia, con la contabilità per competenza non si intende sopprimere o sostituire la contabilità di cassa, in particolare quando quest’ultima è applicata a fini di pianificazione e di controllo di bilancio. Di fatto, la contabilità per competenza deve essere considerata uno strumento complementare piuttosto che un’alternativa alla mera “contabilità di cassa”. Nel fornire una visione completa della situazione economica e finanziaria e del risultato economico delle entità, la contabilità per competenza colloca la contabilità di cassa nel contesto generale corrispondente.
L’adozione di un insieme unico di principi contabili basati sul principio di competenza a tutti i livelli delle amministrazioni pubbliche in tutta l’Unione europea presenterà chiari vantaggi per la gestione e la governance del settore pubblico. La contabilità per competenza a livello microeconomico nel settore pubblico dovrebbe migliorare l’efficacia e l’efficienza della pubblica amministrazione e agevolare la messa in sicurezza di liquidità, premessa indispensabile per il funzionamento del servizio pubblico.
Come nel caso di qualsiasi altra attività economica, la gestione e il controllo dell’efficacia e dell’efficienza del settore pubblico dipendono dalla gestione e dal controllo della sua situazione economica e finanziaria, nonché dai suoi risultati. La contabilità in partita doppia basata sul principio di competenza è il solo sistema generalmente accettato che fornisce le informazioni necessarie in maniera affidabile e in tempo utile…».
Il percorso operativo per raggiungere nel nostro Paese gli scopi dell’Unione europea connessi all’adozione del sistema di contabilità unico “accrual”, è stato definito dalle Determine RGS n. 35518 del 5 marzo 2020, n. 103255 del 26/6/2020 e n. 17648 del 2/2/2022.
In tale sede si è considerata innanzitutto “la necessità di definire un sistema unico di contabilità economico patrimoniale per le pubbliche amministrazioni, basato sul principio accrual, con un unico corpus di principi generali e di principi applicati ispirati agli IPSAS e, in prospettiva, agli elaborandi EPSAS in coerenza con il processo di definizione degli standard nell’ambito degli specifici tavoli di lavoro dell’Unione Europea”.
Conseguentemente è stata istituita la Struttura di governance per la definizione di un sistema di contabilità economico-patrimoniale unico per le pubbliche amministrazioni ed è stato adottato uno specifico regolamento.
L’ambito di applicazione
Il nuovo sistema unico di contabilità economico patrimoniale, basato sul principio accrual, sarà applicato a tutti i comparti della Pubblica Amministrazione come definite dall’art. 1, comma 2, Legge 31 dicembre 2009, n. 196, ivi compresi gli enti di diritto privato in controllo pubblico. Sono escluse le società.
I tempi
La riforma n. 1.15 del PNRR prevede che il percorso di definizione dei principi e degli standard contabili terminerà entro il quarto trimestre dell’anno 2026, con una fase precedente di sperimentazione.
Guida pratica alla gestione dei fondi del PNRR
Il volume è rivolto principalmente al Responsabile del Servizio finanziario dell’Ente locale e dell’Ufficio Appalti, ma è un utile strumento di lavoro per tutti gli attori coinvolti nel processo di gestione dei fondi del PNRR. Si compone di tre capitoli dove gli autori hanno focalizzato l’attenzione sia su argomenti specifici che interdisciplinari. Il primo capitolo, di Marco Rossi, tratta della gestione contabile delle risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), dell’ordinamento contabile e delle principali deroghe al principio contabile sull’accertamento, nello specifico analizzando la FAQ n. 48 di Arconet. Il secondo capitolo, di Stefano Usai, parla del RUP e degli appalti del Recovery, del tema degli appalti e dei vari adempimenti afferenti l’attuazione del PNRR anche di tipo contabile/finanziario, focalizzando l’attenzione sulla figura del Responsabile Unico del Procedimento (RUP). Viene inoltre trattata la disciplina specifica per i comuni non capoluogo dopo l’art. 52 del D.L. n. 77/2021. Il terzo capitolo, di Maria Carla Manca, è dedicato alla rendicontazione e illustra le fasi e le procedure che concernono la rendicontazione, il finanziamento ed i rapporti tra i diversi soggetti attuatori/realizzatori: Amministrazione titolare degli interventi e Servizio centrale del PNRR. Sono inoltre analizzate le diverse circolari del MEF/RGS in particolare la n. 27 del 21 giugno 2022, “Monitoraggio delle misure del PNRR”, che detta le linee guida del sistema “ReGiS”, con esempi di dichiarazione, di assenza di doppio finanziamento riferito alla rendicontazione e relativo timbro nonché altri esempi di rendicontazioni. La sezione finale del volume (Formulario) offre alcuni schemi di delibere e di determinazioni che rientrano tra gli atti di maggior rilievo afferenti la contabilizzazione delle entrate PNRR, la determinazione di impegno di spesa e gli schemi per l’adesione alla Stazione Appaltante Unica dell’Unione dei comuni (per i comuni non capoluogo) al fine dell’adempimento di quanto previsto nell’art. 52 del D.L. n. 77/2021. Maria Carla Manca Dottore commercialista, revisore legale, revisore Enti locali, esperta in gestione e rendicontazione fondi comunitari, curatrice della rubrica “Finanza agevolata” sulla rivista Finanza e Tributi Locali di Maggioli Editore, componente esecutivo ANCREL Nazionale, presidente ANCREL Oristano. Marco Rossi Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista. Professore a contratto all’Università di Genova. È revisore di Enti pubblici e componente di organismi di valutazione. Sindaco di società a partecipazione pubblica. Autore di numerose pubblicazioni in materia e membro del comitato scientifico di riviste. Consulente tecnico in procedimenti civili, arbitrali e penali. Stefano Usai Vice segretario comunale, responsabile dei servizi: Staff e direzione; Gestione delle risorse finanziarie e umane. Responsabile per la trasparenza e dell’accesso civico. Formatore in materia di appalti e attività degli Enti locali in genere, autore di articoli e numerose pubblicazioni in materia.
Maria Carla Manca, Marco Rossi, Stefano Usai | 2022 Maggioli Editore
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