La possibilità di estinzione del debito garantito da fideiussione del concessionario inadempiente con mutuo

La questione verte sulla possibilità, da parte di un ente locale, che abbia rilasciato una fideiussione ad un’associazione sportiva sul mutuo contratto con il Credito sportivo e che, in caso di inadempimento nel pagamento delle rate della società concessionaria, l’ente locale proceda a seguito di escussione della polizza fideiussoria a finanziare la stessa con contrazione di un mutuo.

La Corte dei conti del Veneto (deliberazione n. 250/2024), in ragione di una diffusa pratica in tal senso per la costruzione e gestione di impianti sportivi, ha rimesso la questione di massima alle Sezioni Riunite ponendo la seguente questione di “se sia da considerarsi o meno spesa di investimento la sottoscrizione da parte di un Ente locale di un mutuo per far fronte all’escussione di una fideiussione, qualora il soggetto garantito avesse, a sua volta, sottoscritto un mutuo per realizzare un’opera pubblica su incarico del medesimo Ente fideiussore e si fosse, poi, reso inadempiente nel pagamento delle rate ed eventualmente a quali condizioni”.

La vicenda

A seguito di un controllo su di un ente locale è emerso come, il Consiglio comunale avesse dichiarato decaduta la società concessionaria della riqualificazione dell’area Parco dello Sport con gestione dei relativi servizi pubblici sportivi, comunicando al Credito sportivo la volontà di accendere un mutuo equivalente all’escussione della polizza fideiussoria rilasciata al concessionario in ragione del suo inadempimento al pagamento delle rate del mutuo contratto su garanzia dell’ente locale. In tale occasione, il magistrato istruttore, ai fini della legittimità dell’accensione di un nuovo mutuo, ha evidenziato che tale possibilità è concessa esclusivamente al finanziamento delle spese di investimento, come disposto dall’art. 202 TUEL in attuazione dell’art. 119, ultimo comma, Cost. e dell’art. 10 della l. n. 243/2012. L’ente locale ha evidenziato come, nell’assunzione del nuovo mutuo, si è tenuto conto di quanto previsto dall’art. 10, comma 2, della L. n. 243/2021, in merito alla durata del piano di ammortamento e della vita utile dell’investimento. In altri termini, la fine dei lavori ed il collaudo dell’opera sono riferiti al 2017 e, a tal riguardo, il punto 4.18 dell’allegato 4/3 al D.lgs. 118/2011 prevede un coefficiente di ammortamento del 3% corrispondente ad una durata massima di vita del bene in questione di 34 anni; in applicazione di tali coefficienti la scadenza dell’ammortamento si colloca quindi nel 2051, mentre la durata del finanziamento di 25 anni scadrà nel 2049. La questione è stata sottoposta dal magistrato istruttore al Collegio contabile per una decisione in merito.

I presupposti per una questione di massima

Le giustificazioni evidenziate dall’Ente locale, non sono state considerate decisive, in quanto la magistratura contabile ha avuto modo di evidenziare che, a seguito dell’escussione della garanzia la passività potenziale, rappresentata dal debito garantito, diviene un debito dell’ente ai sensi dell’art. 119 Cost, con la conseguenza che anche il rilascio della garanzia deve essere, fin dall’origine, finalizzato a spese di investimento, capaci di incrementare la componente attiva del patrimonio dell’ente. Se ciò è vero in generale, per gli enti locali si aggiunge anche la disposizione di cui all’art. 207 del TEUL che indica quali sono le fattispecie nelle quali è loro consentito il rilascio di fideiussioni. Pertanto, diversamente da quanto sostenuto dall’Amministrazione in sede istruttoria, la disposizione non costituisce, dunque, parametro di legittimità dell’operazione di indebitamento in parola. Inoltre, non può assumere alcuna efficacia il fatto che l’Amministrazione, nell’assunzione del nuovo mutuo, abbia tenuto conto di quanto previsto dall’art. 10, comma 2, della L. n. 243/2021, in merito alla durata del piano di ammortamento e della vita utile dell’investimento”. La circostanza, infatti, che la scadenza dell’ammortamento non superi la durata del nuovo finanziamento non è sufficiente di per sé a legittimare l’operazione, tenuto conto della (diversa) finalizzazione delle risorse finanziarie in esame. Ricorda il Collegio contabile che il principio contabile, al punto 5.5, prevede che “nel caso in cui un ente subentri al debitore originario di una passività finanziaria già in essere, facendosi carico del rimborso per capitale e interessi, l’operazione è considerata come un trasferimento in conto capitale per assunzione di debiti a favore del debitore originario ed il relativo mandato è commutato in quietanza di entrata nel proprio bilancio, imputando l’entrata tra le accensioni di prestiti”.

La collocazione nell’ambito delle “accensioni di prestiti”, tuttavia, non consente la contrazione di un prestito nuovo, posto che la dicitura “prestiti” si riferisce al prestito originariamente contratto dal debitore principale e garantito dall’ente pubblico, che poi l’amministrazione garante assume come proprio a seguito dell’escussione delle garanzie. Per tali ragioni, l’indebitamento consentito “a seguito di escussione delle garanzie” è il debito originario – la cui garanzia già postulava in capo all’ente la disponibilità di risorse a copertura in caso di escussione – contratto dal soggetto garantito e si trasferisce in capo al Comune per effetto dei suddetti meccanismi contrattuali e contabili.

In ragione del dubbio sulla legittimità dell’operazione condotta dall’ente locale, il Collegio contabile non può che prendere nota del fatto che, stante l’elevato importo del mutuo garantito, ha ritenuto necessario perseguire l’unica opzione prospettata dall’Istituto per il Credito Sportivo, verificando che ciò costituiva una prassi già seguita da numerosi altri enti locali. A supporto, inoltre, della decisione dell’ente locale è il fatto che, un’alternativa poteva essere quella di attendere azioni giudiziarie da parte dell’Istituto per il Credito Sportivo, così da realizzarsi le condizioni per il riconoscimento di un debito fuori bilancio, con conseguente possibilità, ai sensi degli artt. 194 e 202 TUEL, di ricorrere a un nuovo indebitamento. Ciò, tuttavia, avrebbe generato un indubbio aggravio dei costi per l’Amministrazione in ragione del maturare degli interessi.

Infine, la questione ha anche un’altra rilevanza in quanto, l’art. 30, comma 15, della l. n. 289/2002, dispone che “qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli”.
In ragione della necessità di avere chiarimenti in merito il Collegio contabile sospende la decisione e rimette la questione di massima alle Sezioni Riunite in sede di controllo, al fine di verificare “se sia da considerarsi o meno spesa di investimento la sottoscrizione da parte di un Ente locale di un mutuo per far fronte all’escussione di una fideiussione, qualora il soggetto garantito avesse, a sua volta, sottoscritto un mutuo per realizzare un’opera pubblica su incarico del medesimo Ente fideiussore e si fosse, poi, reso inadempiente nel pagamento delle rate ed eventualmente a quali condizioni”.