L’ausilio per l’accertamento tributario non è consulenza esterna ma appalto di servizi

L’incarico di elaborazione, bonifica banca dati, incrocio banche dati e importazione e affiancamento del personale dell’ufficio tributi, in assenza di personale interno qualificato, non è un incarico di consulenza ad un esperto esterno, ma un appalto di servizi. Sono queste le indicazioni della Corte dei conti Emilia-Romagna (deliberazione n.107/2023).

Il fatto

In ragione delle criticità sull’accertamento e riscossione dei tributi, un ente locale ha dichiarato di aver iniziato controllo per il recupero dell’evasione emettendo sia il sollecito di pagamento che il ruolo coattivo per alcune posizioni, affidando tali attività ad un consulente esterno. L’incarico è stato affidato con due distinte determine aventi ad oggetto, rispettivamente, “L’affidamento del servizio gestione banche dati Tributaria e recupero evasione” e “L’affidamento dell’incarico di bonifica della banca dati Tributi comunali”. Le motivazioni addotta dall’ente in merito all’affidamento di un incarico ad un esperto esterno è che il personale interno, in ordine alle attività di cui sopra, può ricoprire solo un ruolo di affiancamento ma non di gestione completa del procedimento considerata la pesantezza dell’attività richiesta che distoglierebbe tempo ed energie alle altre attività cui è adibito il personale interno. Infine, l’ente ha dichiarato che la Società possiede i requisiti per svolgere l’attività richiesta avendo essa già svolto, in passato, alcune sporadiche consulenze al riguardo. In ordine al servizio di gestione banche dati Tributaria e recupero evasione, la Società si è dichiarata disponibile a svolgere il servizio richiesto per un compenso totale di euro 4.000,00 più IVA di cui euro 1.000,00 per lo svolgimento delle attività istruttorie finalizzate al recupero delle minori entrate Tari, mentre euro 3.000,00 per il servizio di elaborazione dati, bonifica archivi e attività istruttoria finalizzata alla gestione IMU e TASI degli anni pregressi. Per quanto attiene invece all’affidamento dell’incarico di bonifica della banca dati Tributi comunali, la Società ha dichiarato di svolgere la suddetta attività per un compenso totale pari ad euro 3.688,00 più IVA.

Le indicazioni del Collegio contabile

A dire dei magistrati contabili, la regolamentazione degli incarichi esterni di collaborazione e consulenza, nel comparto pubblico, si presenta ancorata ai principi di buon andamento, imparzialità ed efficienza, oltre a stringenti limiti di spesa, e trova, per le amministrazioni statali, un punto di sintesi nell’ art. 7, c. 6 del D. Lgs. n. 165 del 2001 come invero nei c. 5-bis, 6-bis, 6-ter e 6-quater. Tale norma costituisce l’asse fondamentale cui riferirsi per la verifica, da parte dell’ente pubblico che intende affidare incarichi esterni e consulenze, della sussistenza dei presupposti necessari. Per gli enti locali, la normativa di riferimento è invece l’art. 110, c. 6 del D. Lgs 18 agosto 2000, n. 267. Tale disposizione consente il ricorso alle collaborazioni esterne “ad alto contenuto di professionalità” e “per obiettivi determinati e con convenzioni a termine “che siano previste dal regolamento che, a sua volta, dovrà conformarsi ai principi fissati dall’ art. 7, c. 6 del D. Lgs. n. 165 del 2001 validi per tutte le amministrazioni pubbliche.
Nel caso di specie, l’affidamento dell’incarico esterno definito dal Comune come incarico di consulenza esterna era invece da qualificarsi come un appalto di servizi realizzato dall’ente mediante affidamento diretto ad una società di servizi. Tale affidamento è stato, tuttavia, posto in violazione dei seguenti principi:
principio di rotazione di cui all’ art 49 c. 2 del Codice dei contratti pubblici in forza del quale: “In applicazione del principio di rotazione è vietato l’affidamento o l’aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti abbiano a oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, oppure nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi”. Nel caso di specie, il Comune con due determine successive, ha appaltato il servizio di gestione della banca dati Tributi del comune alla stessa Società, violando il principio di cui sopra in quanto trattasi di una commessa rientrante nel medesimo settore “merceologico”;

Elusione della normativa in materia di acquisizioni in economia mediante affidamento diretto. Infatti, pur avendo l’incarico ad oggetto elaborazione, bonifica banca dati, incroci banche dati e importazione e affiancamento del personale dell’ufficio tributi del Comune, alla Società affidataria è stata riconosciuta, in aggiunta al compenso pattuito, un aggio del 17% sulle somme a qualsiasi titolo riscosse a seguito di avvisi di accertamento e ruoli coattivi emessi. Come chiarito dall’ANAC (cfr. delibera n. 514 del 17 giugno 2020) esiste una netta distinzione tra le attività di semplice supporto agli Uffici Comunali e quelle di accertamento e riscossione diretta da parte dei privati e, conseguentemente, esistono due mercati potenzialmente differenti popolati da operatori economici con strutture organizzative e mezzi economico-finanziari non sempre coincidenti, cosicché al fine di consentire il corretto dispiegarsi della concorrenza sarebbe opportuno prevedere, salvo casi particolari e per ragioni motivate, due procedure selettive distinte per l’affidamento di tali diverse attività. In altri termini, il servizio di accertamento e riscossione delle entrate tributarie degli enti locali può essere affidato in concessione solo se ricorrono le condizioni previste dal legislatore, che sono tutte riconducibili al principio del necessario trasferimento in capo al concessionario del c.d. rischio operativo. Nel caso di specie, pur essendo il Comune a procedere formalmente alla riscossione e all’emissione dei ruoli coattivi, viene corrisposto alla società appaltatrice un aggio, di importo rilevante, riconosciuto tipicamente ai concessionari senza che tuttavia vi sia trasferimento del rischio operativo, ma anzi in aggiunta al compenso già concordato, con potenziale conseguente emersione di profili di responsabilità erariale. Ne discende dunque che l’appalto, realizzato mediante affidamento diretto, assume valore indeterminato, non essendo possibile quantificare a priori il compenso dovuto alla società appaltatrice e quindi il rispetto dei limiti previsti dalla vigente normativa per l’acquisizione in economia di servizi mediante affidamento diretto e di quelli che consentono di derogare al principio di rotazione di cui all’art. 49, c. 6, D. Lgs. 36/2023. Infine, l’aggio riconosciuto alla società appaltatrice è inoltre determinato in misura irragionevole laddove si osservi che la Legge n. 234/2021, la quale ha previsto l’eliminazione degli oneri di riscossione per i carichi affidati all’Agente della riscossione dal 1° gennaio 2022, ha lasciato invariato per i carichi affidati dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2021 il sistema di remunerazione dell’Agente della riscossione rispetto al regime di concessione preesistente al D.L. n. 203/2005, quando il servizio nazionale della riscossione era affidato a soggetti privati. Tale sistema, disciplinato dall’art. 17 del D. Lgs. n. 112/1999, prevede un aggio fissato al 6%, calcolato sulle somme riscosse e posto a carico del contribuente e, per la metà, a carico dell’ente creditore nel solo caso in cui la riscossione avvenga entro 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento.