Le conseguenze di un bilancio in equilibrio con entrate sovrastimate

I giudici contabili, anche sul solco dei recenti interventi della magistratura penale, si soffermano in modo particolare sulla sovrastima delle entrate da parte degli enti locali che spesso permettono solo formalmente di tenere un bilancio in equilibrio. Prima di analizzare un recente precedente penale della Corte di Cassazione, appare opportuno soffermarsi su alcune rilevazioni di criticità recentemente emerse nella deliberazione 23 luglio 2018 n.154 della Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione siciliana.

Criticità del bilancio di previsione

Oltre ad una serie di altri rilievi, i giudici contabili si soffermano sulla sovrastima delle entrate rivenienti dal bilancio di previsione formalmente approvato dall’ente, successivamente non tradottasi in conseguenti accertamenti. Tra le entrate verificate hanno assunto particolare rilievo quelle riferite alle alienazioni immobiliari, ai trasferimenti statali e regionali e al finanziamento di opere pubbliche con fondi europei. In termini di valore, il valore complessivo delle citate previsioni di entrata iscritte nel bilancio di previsione sono state pari a 59,7 milioni di euro rispetto alle quali sono state successivamente accertate entrate pari a soli 10,7 milioni di euro. Tale scollamento, tra dato previsionale e dato accertato, comporta, secondo i giudici contabili, la violazione di alcuni principi generali sul bilancio di previsione, contenuti nell’allegato n.1 al decreto legislativo n. 118 del 2011, ed in particolare i seguenti:

• Il principio della veridicità, che richiama espressamente il principio del “true and fair view”, impone alle amministrazioni pubbliche la rappresentazione dei flussi finanziari ed economici che potranno effettivamente concretizzarsi nel periodo di riferimento. Ciò comporta l’obbligo, nella predisposizione dei documenti contabili previsionali, di svolgere una rigorosa analisi di controllo per valutare le singole poste al fine di evitare sopravalutazioni in grado di alterare la corretta rappresentazione dei dati contabili;
• Il principio di attendibilità il quale chiarisce come le valutazioni di carattere economico finanziario e patrimoniale devono essere sostenute da accurate analisi di carattere storico e programmatico e, in mancanza delle stesse, di idonei parametri di riferimento, sulla base dei quali risulti possibile che le aspettative di acquisizione e di utilizzazione delle risorse possano apparire provviste della necessaria fondatezza così da poter fare ritenere attendibili i documenti predisposti.

La non corretta applicazione dei predetti principi comporta, quale diretta conseguenza, che l’equilibrio di bilancio formalmente esposto nel documento contabile possa risultare solo formalmente raggiunto così disattendendo quello specifico principio che costituisce un vincolo sostanziale che deve contraddistinguere la predisposizione del bilancio di previsione. Sul punto, ricorda il Collegio contabile, vi sono stati da sempre precisi indirizzi da parte del Giudice delle leggi (sentenza n. 247 del 2017) che ha classificato il bilancio degli enti pubblici, compresi quelli territoriali, quale “bene pubblico”, in quanto funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell’ente territoriale, sia con riferimento all’acquisizione delle entrate previste sia per le politiche di spesa programmate, in modo tale da permettere alla comunità amministrata di esprimere un giudizio consapevole e certo confrontando quanto realizzato in rapporto a quanto precedentemente previsto. La predisposizione dei documenti contabili che, come nel caso di specie, risultano contraddistinti da evidenti carenze, permettono di accertare come, venuta meno l’attendibilità e la veridicità dei dati esposti, risulti incontrovertibilmente compromessa anche la possibilità di verificare gli obiettivi connessi alla realizzazione dei vincoli di finanza pubblica, quali quelli correlati alla salvaguardia dei necessari equilibri come anche quelli relativi al rispetto del pareggio di bilancio.
Le giustificazioni addotte dall’ente sottoposto a verifica, vanno nella direzione opposta a tali principi, avendo precisato che il bilancio di previsione è stato approvato il 15 dicembre 2016 e che, con successivo provvedimento del 27 dicembre 2016 della Giunta municipale, è stato approvato il PEG. La tardiva approvazione dei predetti documenti giustificherebbe, nella ricostruzione fornita dall’ente, l’impossibilità di svolgere le procedure necessarie per reperire i finanziamenti delle opere pubbliche che, in parte, determinano la sovrastima delle entrate come precedentemente richiamata. In altri termini, le deduzioni dell’ente giustificano le previsioni come sopra descritte ma piuttosto aggravano, proprio in relazione alle modalità anche di carattere temporale che hanno contraddistinto l’approvazione del bilancio di previsione, le criticità esposte.
Proprio a fronte della violazione dei citati principi di veridicità ed attendibilità del bilancio, secondo il Collegio contabile, si impone necessità che, con specifico riguardo alle condotte adottate con le quali sono state poste in essere le scelte contestate, possano essere svolte le più idonee valutazioni da parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catania e della Procura Regionale della Corte dei conti alle quali il Collegio ha reputato opportuno trasmettere la presente deliberazione.

La recente indicazione della Cassazione penale

Una recente sentenza (Cass. Pen. 04/04/2018-19/07/2018 n.33843) ha condannato il Sindaco ed i revisori dei conti (il dirigente delle finanze era nel frattempo deceduto) per falso ideologico (art.479 c.p.), con pesanti condanne (circa 5 anni al Sindaco e due anni e mezzo ai revisori dei conti) per aver, tra l’altro, alterato l’entità dei residui attivi per la presenza di crediti del tutto fittizi relativi all’ICI ordinaria, a somme già riscosse e trattenute dal concessionario e dai maggiori crediti contabilizzati rispetto a quelli in riscossione tramite il medesimo concessionario, attraverso, inoltre, una dolosa omissione della determina di riaccertamento ordinario della verifica dei residui attivi prevista dalla legge e dal regolamento di contabilità, allo scopo di occultare un disavanzo di amministrazione e giustificare la previsione di entrate fittizie atte a bilanciare spese previste in bilancio altrimenti insostenibili. Altra criticità è stata stigmatizzata, sempre dai giudici di legittimità, nell’accertamento di entrate inesistenti nel bilancio nei servizi in conto terzi alterando la veridicità ed attendibilità dei dati del bilancio stesso, ai sensi dell’art.162, comma 5 del Tuel secondo cui “Il bilancio di previsione è redatto nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità, sostenuti da analisi riferite ad un adeguato arco di tempo o, in mancanza, da altri idonei parametri di riferimento”, aprendo alla possibilità da parte dell’ente di fare spese su entrate non esistenti. D’altra parte la Suprema corte, evidenzia come la proposta di bilancio è oggetto di un parere obbligatorio del collegio dei revisori, il quale esprime un motivato giudizio di congruità, coerenza ed attendibilità contabile delle previsioni, sulla scorta dell’attestazione di veridicità delle stesse rilasciata del responsabile finanziario ex art. 153 TUEL, delle variazioni rispetto all’anno precedente, dell’applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile, secondo quanto statuisce l’art. 239 TUEL. Inoltre, alla luce dei principi di unicità ed universalità del bilancio, nonché ai sensi dell’art. 164 TUEL, emerge come il bilancio abbia carattere autorizzatorio, poiché una volta approvato, costituisce un limite per ulteriori impegni e pagamenti di spesa (in tal senso, anche art. 191 TUEL), come pure per gli accertamenti ed incassi sulle accensioni di prestiti. In altri termini, il bilancio costituisce un testo di portata precettiva, espressione di fondamentali potestà politiche dell’ente, oltre che un vincolo giuridico amministrativo per gli organi preposti alla gestione, i quali sono chiamati al rispetto e alla realizzazione di quanto in esso previsto. Pertanto, esso si pone come modello di gestione e controllo dell’ente, volto anche a soddisfare, alla luce del suo carattere pubblico, fondamentali esigenze di informazione per tutti i possibili soggetti interessati al sistema di bilancio, tra cui cittadini, organi di controllo, finanziatori. Ciò posto, non può non riconoscersi al bilancio di previsione fede privilegiata, in quanto esso risulta espressione di una programmazione politico-gestionale munita del vaglio di attendibilità e veridicità, fonte di conoscenza dei programmi futuri dell’ente e del grado di avanzamento degli stessi.