Le criticità rilevate dai giudici contabili nel monitoraggio degli incarichi esterni

La legislazione ha da tempo limitato il conferimento degli incarichi esterni, stabilendo una serie di paletti, sia in ambito sanzionatorio, che di legittimità nel conferimento operato dagli enti. Con la deliberazione 05/12/2018 n.128 la Corte dei conti, Sezione di controllo per il Molise, dopo aver puntualmente richiamato diversi vincoli posti dal legislatore, ha riscontrato una serie di precise criticità in riferimento agli enti soggetti a monitoraggio.

Si ricorda come per gli effetti dell’art. 1, comma 173, della legge 23 dicembre 2005, n.266, gli atti di spesa concernenti gli incarichi di collaborazione, di studio, di ricerca e di consulenza, nonché quelli relativi ad attività di relazioni pubbliche, convegni mostre, pubblicità e rappresentanza posti in essere dalle Amministrazioni di cui all’art.1 comma 2 del D.Lgs. n.165/2001, devono essere trasmessi alla competente Sezione della Corte dei Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione.

La Corte segnala come per i contratti di lavoro autonomo, debba essere evidenziata l’introduzione del comma 5 bis all’articolo 7 del d.lgs. 165/2001, con l’espressa previsione del divieto, a decorrere dal primo gennaio 2019, (art. 22, comma 8, dello stesso decreto, come modificato dall’art. 1, comma 1148, lett. h) della legge n. 205/2017) “per le amministrazioni pubbliche di stipulare contratti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro”. Lo stesso comma prevede che i contratti posti in essere in violazione di tale disposizione sono nulli e determinano responsabilità erariale. Resta ferma, in ogni caso, la possibilità di conferire incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, alle sole condizioni ed in presenza dei presupposti di legittimità espressamente elencati dall’art.7, comma 6, del d.lgs.165/01.

Prima del conferimento dell’incarico esterno, precisa il Collegio contabile, l’amministrazione deve avere accertato l’oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse umane disponibili al proprio interno, ossia “l’amministrazione deve previamente accertare l’impossibilità oggettiva di utilizzare le proprie risorse umane, impossibilità connotata da un carattere qualitativo e non quantitativo, nel senso che le professionalità che occorrono non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili all’interno dell’amministrazione …” (C. Conti, sez. centr. controllo legittimità, n. 13/2013). Trattasi di una normativa che trova espressa applicazione anche per gli enti locali in virtù del richiamo -ivi operato- agli enti di cui all’art.1, comma 3, della legge 196/2009 (fatte salve le disposizioni di cui al D.L. n. 50 del 24.04.2017). Il Collegio contabile, ricorda come in ossequio al principio della trasparenza è fatto obbligo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare ed aggiornare tutte le informazioni relative ai titolari di incarichi di collaborazione o consulenza (art. 15 del decreto legislativo n. 33 del 14.03.2013, così come revisionato dal d.lgs. n. 97 del 25 maggio 2016).

Le criticità negli affidamenti di incarichi esterni

Precisati i stringenti vincoli legislativi di ricorso alle professionalità esterne, il Collegio contabile esamina le seguenti maggiori criticità riscontrate:

• Proroghe indirette di incarichi. In molti casi, il reiterato conferimento degli incarichi, seppure preceduto dall’espletamento di apposite procedure selettive, e perciò configurandosi formalmente come “nuovo” conferimento, attesa la frequente coincidenza degli affidatari, sembrerebbe integrare una “sostanziale” proroga degli incarichi attribuiti in precedenza;
• Contratti autonomi aventi caratteristica subordinata. In diversi casi i rapporti instaurati, in base ai documenti contrattuali trasmessi, così come strutturati, ai sensi della disciplina vigente alla data di conferimento degli incarichi, anche in considerazione dell’impegno orario settimanale previsto negli stessi, possano non escludere l’utilizzo dei soggetti interessati come lavoratori subordinati ed il ricorso agli stessi per lo svolgimento di funzioni ordinarie;
• Le proroghe dei contratti. Precisa il Collegio contabile come le proroghe sono consentite, secondo il disposto dell’art. 7 comma 6 lettera c) del D.Lgs. n. 165/2001, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico. Dagli atti ricevuti risultano come molti contratti siano in contrasto con il principio di necessaria temporaneità.

Relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza

In merito alle spese sostenute dagli enti per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza, ricorda la Corte come tali spese siano anch’esse oggetto dell’obbligo di trasmissione ex art.1, comma 173, della legge n.266 del 2005. La giurisprudenza contabile ha evidenziato come, pur in assenza, di specifiche disposizioni che ne fissino i parametri ed i presupposti di legittimità, occorre che siffatte spese siano coerenti ai principi di imparzialità e di buon andamento che l’art.97 della Carta Costituzionale impone come imprescindibile modo di essere dell’azione amministrativa. Le spese in oggetto, inoltre, devono essere rispondenti ai canoni di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, previsti dall’art.1, comma 1, della legge 241 del 1990, che costituiscono requisiti giuridici la cui violazione determina un vizio di legittimità. In tale ambito, oltre alla giurisprudenza contabile anche la giurisprudenza amministrativa, ha ritenuto legittime le spese in oggetto a condizione che sussista: a) una stretta correlazione con le finalità istituzionali dell’ente; b) la necessità per l’ente di una proiezione esterna delle proprie attività per il migliore perseguimento dei propri fini; c) la previsione specifica nel Bilancio e nel Piano esecutivo di gestione; d) la fissazione di criteri e della tipologia di interventi con atto regolamentare o atto generale a valenza regolamentare.

In particolare, le spese di rappresentanza sono finalizzate ai vantaggi che l’ente trae dall’essere conosciuto; quindi, non possono risolversi in mera liberalità né essere a beneficio di soggetti interni all’ente. Per lo stesso motivo, non sono, ammissibili nell’ambito dei normali rapporti istituzionali e di servizio, né possono essere riconosciute legittime se riferite a soggetti che, ancorché esterni, non siano rappresentativi degli organismi di appartenenza. Le spese di rappresentanza devono essere rigorosamente giustificate con l’esposizione dell’interesse istituzionale perseguito, della dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’ente e la spesa erogata, della qualificazione del soggetto destinatario e dell’occasione della spesa.