Le entrate da legge o da principi contabili pur in presenza di scelte discrezionali restano soggette anche ai vincoli di cassa

Se è vero che alcune entrate previste da legge o dai principi contabili ammettono il loro utilizzo sulla base di scelte discrezionali dell’ente, è altrettanto vero che gli enti una volta scelti i vincoli in sede di bilancio ne vincolano oltre alla competenza anche la cassa. Il dubbio sollevato è stato risolto dalla Corte dei conti Sezione delle Autonomie (deliberazione n.17/2023).

Il fatto

A fronte di precedenti indicazioni della Sezione delle Autonomie in merito ai vincoli di cassa delle entrate con specifica destinazione, il dubbio sollevato dalla Sezione di contro per la Toscana, ha riguardato quelle entrate che pur avendo un vincolo di competenza non avevano un vincolo preciso di destinazione ma, in ragione della discrezionalità dell’ente, la scelta poteva avvenire con spese diverse nessuna delle quali vincolanti per l’ente. L’esempio ha riguardato le entrate da sanzione amministrative per violazione del codice della strada cui la normativa ha fornito ampia discrezionalità all’ente nella scelta tra diverse opzioni di spesa e non da un vincolo specifico. Il dubbio, pertanto, era legato alle precedenti indicazioni della Sezione delle Autonomie, che aveva eliminato dai vincoli di cassa di tutte quelle entrate che gli enti ne avevano impresso il vincolo, ossia sulla base di scelte discrezionali. La questione, sulla discrezionalità dell’ente sul vincolo, potrebbe generare dubbi anche sulle scelte discrezionali rimesse agli enti locali su alcune entrate da legge o da principi contabili, dove la norma ha lasciato gli enti nella libertà della scelta di quali spese, pur sempre previste dalla normativa, in concreto destinare le citate entrate. Pertanto, i dubbi si sono concentrati su possibili vincoli di cassa degli introiti acquisiti sulle violazioni al codice della strada, anche se tale principio avrebbe potuto essere ben esteso ad altre entrate che presentano margini di discrezionalità nella scelta della o delle spese da poter effettuare (tra i tanti: proventi dei parcheggi a pagamento, imposta di soggiorno e contributo di sbarco).

Le indicazioni della Sezione delle Autonomia

Dopo aver evidenziato, i giudici contabili della Sezione delle Autonomie, come in una precedente pronuncia della Sezione (deliberazione n. 31/2015) era stato evidenziato che «solo le entrate previste dall’art. 180, comma 3 lettera d) del TUEL (ovvero quelle i cui vincoli siano previsti da legge, da trasferimenti e da prestiti) possono essere considerate vincolate anche per cassa. (.. omissis ..) Per altre entrate, per le quali è prevista una generica destinazione, non operano i vincoli anzi detti». Nella parte conclusiva della pronuncia, la Sezione ha poi ritenuto di ribadire il seguente principio: «Con riferimento alle entrate vincolate, occorre distinguere tra entrate vincolate a destinazione specifica, individuate dall’art. 180, comma 3, lett. d) del TUEL; entrate vincolate ai sensi dell’art. 187, comma 3-ter, lett. d); entrate con vincolo di destinazione generica. Solo per le prime opera la disciplina prevista dagli artt. 195 e 222 del TUEL per quanto riguarda la loro utilizzabilità in termini di cassa».

La questione, quindi, riguarda quelle entrate da legge o da principi contabili cui mancherebbe una specifica destinazione per avere il legislatore lasciato ampia discrezionalità agli enti di individuare un ampio ventaglio di scelta di spese cui destinare le citate entrate. Non aiuta a risolvere la questione dubbia, l’art. 187 comma 3-ter, del TUEL che individua come unico requisito, il vincolo di destinazione specifica (sulla competenza e di lì sul risultato di amministrazione), senza offrire alcun ulteriore argomento per operare il proposto irrigidimento sul versante della gestione di cassa. Tuttavia, la diretta incidenza della gestione di cassa su quella di competenza, almeno in relazione alle entrate vincolate dalla legge, si evince dall’esame dell’art. 183, comma 8, il quale, a conferma della cogenza della richiamata regola di condotta, nel prevedere che il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa, riconduce l’ipotesi della carenza di liquidità esclusivamente a ragioni sopravvenute rispetto alla registrazione dell’impegno. In tale contesto legislativo, è fondamentale definire se il requisito della “specifica destinazione” possa considerarsi sussistente in presenza di previsioni normative che, nel contemplare un’entrata, ne prevedano la destinazione in via alternativa o cumulativa ad una pluralità di spese, talora eterogenee. Tale vincolo di competenza e di cassa, tuttavia, non può che attualizzarsi nel momento in cui l’ente, nell’esercizio della propria autonomia decisionale, individui in concreto un intervento comunque riconducibile alle categorie predeterminate dalla legge.

In altri termini, la destinazione concreta di un’entrata, attraverso l’approvazione dei documenti di programmazione, crea il necessario legame tra risorsa prevista (e poi accertata) e spesa programmata (e poi impegnata) che giustifica l’apposizione del vincolo anche per cassa. D’altra parte, il requisito della specificità va ravvisato, oltre che nei casi di univocità delle destinazioni, anche in quelli in cui, pur essendo alternativi ed in taluni casi molteplici, gli impieghi, attraverso l’intermediazione obbligatoria dell’ente con l’attività di programmazione, siano comunque specificatamente e concretamente individuati, senza che l’amministrazione possa sottrarvisi, sia sotto il profilo quantitativo che dell’impedimento a destinare a scopi diversi le somme introitate. In altri termini, una volta operata la scelta tra le destinazioni previste dalla legge con l’approvazione dei previsti strumenti di programmazione, ogni questione in ordine al difetto di specificità delle destinazioni, è superata per effetto della scelta in concreto esercitata e della conseguente iscrizione in bilancio delle entrate e correlate uscite, che dovranno recare l’individuazione della destinazione dei proventi stessi, secondo le regole che presiedono la redazione dei bilanci. Allora sono soggette ai vincoli di cassa le entrate delle sanzioni al codice della strada, quelle relativi all’imposta di soggiorno o di sbarco, i proventi dei parcheggi a pagamento e, in generale, tutte quelle entrate cui il legislatore ha demandato alle singole amministrazioni una pluralità di scelta nel loro utilizzo vincolato e, quindi, non libero.

Il principio di diritto

Sulla base delle citate premesse, la Sezione delle Autonomie ha enunciato il seguente principio di diritto “Nelle ipotesi di entrate vincolate dalla legge o dai principi contabili alla effettuazione di una spesa, il vincolo di destinazione specifico, rilevante sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, in assenza di indicazioni puntuali o univoche da parte della legge o dei principi contabili, si concretizza con l’approvazione dei previsti strumenti di programmazione che operino la scelta tra destinazioni talora eterogenee o alternative”.