Legge di bilancio 2019. Semplificazione delle regole di finanza pubblica (pareggio di bilancio)

All’art.1 della legge di bilancio 2019 il legislatore, inserendo i commi 819-831, interviene semplificando i principi del pareggio di bilancio. Il passaggio si è reso necessario a causa di due successive sentenze della Corte Costituzionale (la sentenza n. 247 del 2017 e n. 101 del 2018). La prima riguardante l’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione libero e il fondo pluriennale vincolato, precisando che l’avanzo libero non può che rimanere nella disponibilità dell’ente che lo realizza, mentre non può essere impedita la “naturale utilizzazione del fondo pluriennale vincolato trasformandolo di fatto in un indebito contributo … agli obiettivi di finanza pubblica”. Nella seconda sentenza del 2018 la Corte ha dichiarato l’incostituzionalità dell’articolo 1, comma 466, della legge n. 232 del 2016 nella parte in cui “stabilisce che, a partire dal 2020, ai fini della determinazione dell’equilibrio del bilancio degli enti territoriali, le spese vincolate provenienti dai precedenti esercizi debbano trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza”, ribadendo anche in tale sentenza che l’obbligatoria neutralità del FPV e dell’avanzo di amministrazione nell’equilibrio dell’esercizio di competenza.

Il pareggio di bilancio a partire dal 2019

In aderenza ai rilevi della Consulta, già dal 2019 gli enti locali si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo, come desumibile dall’allegato 10 del D.lgs. 118/2011 al rendiconto di gestione. Resta ferma, tuttavia, la possibilità da parte del MEF, in presenza di criticità nel conseguimento complessivo degli obiettivi di finanza pubblica, di poter adottare iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell’articolo 81 della Costituzione. In altri termini, l’unico vincolo è rappresentato dalle disposizioni di cui all’art.162, comma 6, del Tuel secondo il quale “Il bilancio di previsione é deliberato in pareggio finanziario complessivo per la competenza, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e garantendo un fondo di cassa finale non negativo. Inoltre, le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative ai trasferimenti in c/capitale,al saldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l’esclusione dei rimborsi anticipati, non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata, ai contribuiti destinati al rimborso dei prestiti e all’utilizzo dell’avanzo di competenza di parte corrente e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel principio applicato alla contabilità finanziaria necessarie a garantire elementi di flessibilità degli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del principio dell’integrità”.

Resta fermo, tuttavia, l’obbligo di monitoraggio e certificazione dell’equilibrio di bilancio (inteso come saldo non negativo) per l’anno 2018, in assenza di sanzioni in caso di mancato rispetto del saldo del pareggio di bilancio.

L’attuale apparato sanzionatorio

La legge di bilancio 2017 ha codificato in via definitiva le regole del pareggio di bilancio degli enti locali, dopo una fase transitoria introdotta dalla legge di stabilità 2016. In caso di violazione delle disposizioni sul pareggio di bilancio, erano previste le seguenti sanzioni:

1. a) riduzione del fondo del fondo di solidarietà comunale in misura pari all’importo corrispondente allo scostamento registrato;
2. b) l’ente non può impegnare spese correnti in misura superiore all’importo dei corrispondenti impegni effettuati nell’anno precedente a quello di riferimento;
3. c) l’ente non può ricorrere all’indebitamento per gli investimenti;
4. d) i mutui e i prestiti obbligazionari posti in essere con istituzioni creditizie o finanziarie per il finanziamento degli investimenti o le aperture di linee di credito devono essere corredati da apposita attestazione da cui risulti il conseguimento dell’obiettivo;
5. e) l’ente non può procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione;
6. f) l’ente è tenuto a rideterminare le indennità di funzione ed i gettoni di presenza del presidente, del sindaco e dei componenti della giunta in carica nell’esercizio in cui è avvenuta la violazione, con una riduzione del 30 per cento rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2014. Gli importi di cui al periodo precedente sono acquisiti al bilancio dell’ente.

In caso, invece, di elusività del pareggio di bilancio, a seguito dell’accertamento da parte dei magistrati contabili che ne hanno riscontrato il suo conseguimento in violazione dei princìpi contabili, di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, o altre forme elusive, sono previste le seguenti ulteriori sanzioni:

1. a) la condanna degli amministratori ad una sanzione pecuniaria fino a un massimo di dieci volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione dell’elusione;
2. b) una sanzione pecuniaria fino a tre mensilità del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali, a carico del responsabile dei servizi finanziari.

La disapplicazione dell’apparato sanzionatorio dal 2019

La nuova impostazione dell’equilibrio di bilancio comporta la disapplicazione delle seguenti disposizioni:

1. a) legge 232/2016 nella parte in cui stabilisce:

• l’obbligo in capo agli enti territoriali di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica;
• le modalità con cui è assicurato il pareggio di bilancio;
• gli adempimenti cui sono tenuti gli enti territoriali al fine del monitoraggio del rispetto dell’obiettivo del pareggio di bilancio;
• le sanzioni in caso di mancato conseguimento del saldo di bilancio e alle modalità con cui viene effettuato tale accertamento;
• il sistema premiale in favore degli enti territoriali;
• le iniziative attribuite al Ministro dell’economia qualora gli andamenti di spesa dei medesimi enti non siano coerenti con gli impegni assunti con l’unione europea;
• l’assegnazione di spazi finanziari agli enti locali e alle regioni per investimenti, incluse le sanzioni per la mancata sottoscrizione di intese regionali, il non utilizzo degli spazi medesimi o il mancato rispetto di obblighi informativi;
• il contributo chiesto alla regione Sicilia per gli anni 2017 e 2018 ai sensi dell’Accordo in materia di finanza pubblica del 2016.

1. b) Il decreto-legge 91/2017 che regola il ricorso alle intese regionali per favorire le spese per investimento degli enti locali.

Alcune deroghe alla violazione dei vincoli di finanza pubblica negli anni 2016 e 2017

Agli enti locali che hanno violato il pareggio di bilancio per l’anno 2017, ma che hanno avuto le elezioni amministrative nell’anno 2018, non troveranno applicazione la sanzione del divieto di assumere personale (Art.1, comma 475, lettera e), della legge 232/2016).

Per gli enti in dissesto o in riequilibrio finanziario pluriennale, in presenza di una violazione o elusione ai vincoli di finanza pubblica accertata dalla Corte dei conti negli anni 2016 e 2017, non trovano applicazione le sanzioni sulla riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio, sui limiti agli impegni di spesa corrente, sul divieto di indebitamento per gli investimenti e di assunzione di personale e sulla riduzione delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza degli amministratori.

Infine, agli enti locali in dissesto che hanno adottato la procedura semplificata di accertamento e liquidazione dei debiti secondo l’articolo 258 del Tuel, non si applicano le sanzioni sul divieto di assumere personale a qualsiasi titolo, nel caso in cui il mancato raggiungimento del saldo obiettivo risulti essere diretta conseguenza del pagamento dei debiti residui mediante utilizzo di una quota dell’avanzo accantonato.