Piano di riequilibrio sottratto all’accesso civico generalizzato in quanto atto amministrativo generale

Il Piano di Riequilibrio finanziario può essere sottratto all’accesso civico generalizzato in quanto atto di pianificazione o atto amministrativo generale e non in quanto documento “riservato”. Sono queste le conclusioni dell’Autorità Nazionale Anticorruzione contenute nella deliberazione n.797/2021.

La richiesta

Un cittadino si è doluto del differimento all’accesso civico del piano di riequilibrio finanziario di un ente locale, dove quest’ultimo ha motivato il differimento in quanto oggetto di una delicata attività istruttoria e al fatto che la documentazione fosse stata trasmessa dal Comune alla Corte dei conti “con nota a protocollo riservato”. Il differimento, motivato in analogia a quello documentale (l’art. 24, co. 1, lett. c) e comma 4 della L. 241/90) è stato oggetto di contestazione del cittadino chiedendo a tal riguardo l’intervento dell’Autorità anticorruzione.

Le questione preliminari

A dire dei tecnici dell’ANAC si è resa necessaria una verifica del contenuto giuridico del piano di riequilibrio pluriennale, ovvero se esso rientra tra gli atti previsti dall’art. 24, comma 1, lett. c) della legge 241/1990, così come sostenuto in via analogica dall’ente locale. Infatti, ove tale piano sia da intendersi come “atto di pianificazione o programmazione”, l’attività propedeutica ad esso può rientrare tra le eccezioni cui l’art. 5-bis, co. 3 del d.lgs. 33/2013 in tema di eccezioni all’acceso civico generalizzato fa espresso rinvio. Altra questione riguarda, inoltre, la possibilità che l’attività svolta dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti per il Piano di riequilibrio abbia i connotati di attività giurisdizionale, in quanto dal riconoscimento di tale natura potrebbe conseguire l’applicazione di eccezioni all’accesso ai sensi dell’art. 5-bis, co. 1, del d.lgs. 33/2013. In merito alla qualificazione operata dal Comune, è necessario chiarire se la disciplina del “protocollo riservato” sia compatibile o meno con quella dell’accesso generalizzato e se, il mero inserimento di alcuni atti nel “protocollo riservato”, da parte dell’amministrazione, possa considerarsi, di per sé, una motivazione valida e sufficiente per un eventuale differimento e/o diniego. L’ultima questione, riguarda il fatto se sussistano obblighi di trasparenza nella sezione “Amministrazione Trasparente” ai sensi del d.lgs. 33/2013 riferibili alla delibera della Corte dei conti conclusiva della procedura di riequilibrio e al Piano stesso, in ragione del fatto che, l’istituto dell’accesso civico generalizzato si estende a dati e documenti anche non oggetto di pubblicazione obbligatoria, con la finalità di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.

La procedura del piano di riequilibrio

Al fine di poter codificare in quali delle ipotesi esaminate potrebbe rientrare l’accesso civico, l’Autorità si sofferma sulla natura del piano di riequilibrio finanziario disciplinato dagli artt. 243-bis e quater del Tuel. Tale Piano

ha una duplice natura, ricognitiva, volta all’esatta quantificazione della massa passiva iniziale, e programmatica, finalizzata invece alla predisposizione di misure in grado di conseguire il risanamento attraverso il progressivo e completo recupero delle passività emerse dalla ricognizione iniziale. Sulla natura del Piano, la Corte dei conti, in alcune pronunce, lo ha valutato come “strumento di pianificazione attraverso il quale non vengono posti vincoli di destinazione alle entrate, ma solo effettuate previsioni di medio-lungo periodo da valutarsi a cura della Sezione territoriale alla luce dei due parametri della congruità dell’obiettivo e di quella dei mezzi, [..]” (tra le tante Sez. riunite Corte dei conti , sentenze n. 20/2017).

Le indicazioni dell’ANAC

Secondo i tecnici dell’Autorità sia se il Piano di riequilibrio sia inteso come “atto di pianificazione”, che come “atto amministrativo generale” esso rientra comunque fra gli atti previsti dall’art. 24, co. 1, lett c) della l. 241/90, sopra richiamato dalla disciplina sull’accesso civico generalizzato. Pertanto, ad un’eventuale istanza di accesso civico generalizzato relativa ad atti e documenti che attengono all’iter di formazione e/o modifica del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale può essere opposta l’eccezione di cui all’art. 24 comma 1, lett. c) della legge n.241/90. Quest’ultima, infatti, ai sensi dell’art.5-bis, comma 3, consente infatti di escludere (o anche solo differire) l’accesso nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta – tra l’altro – all’emanazione di amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione. A ciò si aggiunge come la giurisprudenza erariale, in alcune sentenze, ha ritenuto che la valutazione sulla congruità o meno del Piano non abbia natura amministrativa quanto piuttosto “giurisdizionale” o “para-giurisdizionale”, con conseguenti altre eccezioni all’accesso.

Se ciò, quindi, permette all’ente di sottrarre all’accesso tale documento contabile, altrettanto non può argomentarsi come fatto dall’ente locale in tema di protocollo riservato. Infatti, il “protocollo riservato” viene gestito direttamente dai vertici di una amministrazione o di un ente, senza passare per la gestione ordinaria del protocollo e da altri dipendenti (ad esempio in un comune ha accesso al protocollo riservato solo il sindaco ed eventualmente gli assessori), e segue una propria numerazione. Vengono di solito registrati nel protocollo riservato i documenti di natura personale, come le lettere disciplinari indirizzate ai dipendenti o documenti con dati di natura sensibile, documenti di carattere politico e di indirizzo che, se resi noti, potrebbero ostacolare il raggiungimento degli obiettivi prefissati o documenti protetti da segreto d’ufficio. Il TUEL, in materia di accesso, con specifico riguardo al limite rappresentato dal carattere “riservato” di un documento, e quindi anche dell’inserimento di un documento nel “protocollo riservato”, ha previsto che tale limite operi solo in caso di una specifica previsione di legge oppure, sempre sulla base dell’art. 10 del TUEL, di una decisione temporanea e motivata da parte dei vertici dell’amministrazione. Pertanto, la motivazione del Comune sul differimento di accesso in quanto documento riservato, non può essere accolta in mancanza di una stretta motivazione alla tutela della riservatezza di individui, gruppi e imprese.

Infine, tenuto conto dell’interesse della collettività a conoscere in generale come l’amministrazione intende gestire le risorse pubbliche, le amministrazioni pubblicano nella sottosezione “Controlli e rilievi”, della sezione “Amministrazione Trasparente”, la delibera della Corte dei conti di approvazione o diniego del Piano nonché, in un’ottica di immediata conoscibilità dell’intero iter, lo stesso Piano di riequilibrio finanziario. Nelle sottosezioni di secondo livello “atti di carattere normativo e amministrativo generale” (art. 12 d.lgs. 33/2013) e “Bilanci” (art. 29 d.lgs. 33/2013) è altresì utile che venga inserito un link che dalle stesse conduce a quella “Controlli e rilievi” (art. 31 d.lgs. 33/2013).

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