Progettazione nelle spese di investimento solo in presenza di un opera pubblica finanziabile

Spesso la possibilità da parte di un ente locale di poter ricorrere al finanziamento di un opera pubblica è condizionata a forme di progettazione avanzata (definitiva o esecutiva), la cui attivazione non consente di avere la certezza del finanziamento dell’opera pubblica. Alla domanda, quindi, sulla possibilità di collegare la realizzazione delle fasi avanzate di progettazione condizionandole al positivo esito del finanziamento dell’opera pubblica, ha visto la ferma negazione da parte della Corte dei conti della Lombardia (deliberazione n.352/2019).

La domanda del Sindaco

In considerazione delle disponibilità finanziarie in parte corrente per la realizzazione del livello minimo di progettazione (preliminare) ma non anche il finanziamento delle ulteriori fasi della progettazione (definitiva e/o esecutiva), il Sindaco ha chiesto ai giudici contabili se, al fine di poter partecipare nell’ambito di finanziamenti a fondo perduto, che richiedono un progetto definitivo ed esecutivo per acquisire i punteggi necessari ad ottenere con considerevole probabilità di accedere al citato finanziamento, sia possibile conferire un incarico per le sole spese relative alla progettazione imputandole al titolo II della spesa, nella speranza di reperire in un momento successivo le necessarie risorse per il finanziamento dell’intera opera pubblica.

Le risposta negativa del Collegio contabile

In via preliminare evidenzia il Collegio contabile lombardo come, al fine di poter contabilizzare le spese dei successivi livelli di progettazione tra le spese di investimento, è fondamentale che il livello successivo di progettazione sia attuato nell’ambito di una effettiva e concreta programmazione dell’opera, ove, di conseguenza, anche le risorse e i mezzi finanziari complessivi da utilizzare devono essere conosciuti o conoscibili ex ante, con un grado di attendibilità tale da evitare che si faccia ricorso ad un affidamento – e quindi vengano utilizzate risorse pubbliche – non indirizzato al perseguimento di un concreto interesse pubblico.

Ricorda a tale fine il Collegio contabile che il recente D.M. 1 marzo 2019, a seguito delle previsioni normative di cui alla legge n. 145/2018 (articolo 1, commi 909-911), ha apportato modifiche anche in tema di formazione del Fondo Pluriennale Vincolato (FPV), evidenziando l’importanza del principio di correlazione dell’acquisizione delle risorse con il reale e monitorato programma di sviluppo della spesa stessa, ove assume particolare rilievo l’esatta e specifica declinazione delle fasi che attraversano l’arco temporale che va dall’inserimento dell’opera nel programma triennale fino alla esecuzione della stessa. D’altra parte il codice degli appalti (D.Lgs. n.50/2016 e ss.mm.ii.) è coerente con tale impostazione laddove, con il d.l. n.32/2019, all’articolo 21, comma 1, prevede che le amministrazioni aggiudicatrici adottano il programma triennale dei lavori e che tali programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, “per gli enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti”.

In altri termini, sia i principi contabili sia il codice degli appalti, hanno evidenziato come la progettazione di un’opera pubblica non possa costituire un’attività fine a sé stessa e svincolata dalle successive fasi di esecuzione dei lavori e finalizzazione dell’opera, con la conseguenza che l’affidamento di un incarico di progettazione va obbligatoriamente correlato non solo ad un’opera che sia stata programmata, ma anche ad un’indicazione sulla effettiva reperibilità delle risorse necessarie per la sua realizzazione.

Inoltre, come da tempo evidenziato dai giudici contabili, è indispensabile l’accertamento della fattibilità e della finanziabilità dell’opera pubblica, quale condizione minima e imprescindibile per il conferimento di un incarico di progettazione, al fine di evitare una spesa di denaro pubblico inutile (tra le tante Corte dei conti Sicilia, Sez. App., 24/11/2008, sentenza n. 364) e nel rispetto del più generale criterio di diligenza, che deve sempre caratterizzare l’agere pubblico. Ciò vale, secondo il Collegio contabile, anche nell’ipotesi in cui si decida di far rientrare l’affidamento dell’incarico tra le spese correnti, dovendo l’ente, se del caso, valutare attentamente tale possibilità, pur sempre nel rispetto dei principi e delle regole contabili e del perseguimento dell’interesse pubblico della comunità amministrata.

Conferimento di incarichi di progettazione

Dopo aver dato risposta negativa all’ipotesi prospettata dal Sindaco, il Collegio contabile avverte anche dei pericoli che un incauto affidamento dei livelli di progettazione potrebbe avere in mancanza della preventiva copertura finanziaria.

In assenza di preventiva copertura finanziaria, al solo fine di riferire circa le ipotesi vagliate dalla giurisprudenza in tema di conferimento di incarichi subordinati alla concessione di finanziamenti per la realizzazione di un ‘opera pubblica, il Collegio contabile rammenta che, ai sensi dell’articolo 191 del TUEL, “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5… Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati” e che l’inserimento nel contratto d’opera professionale di una clausola di cd. copertura finanziaria – in base alla quale l’ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al professionista incaricato della progettazione di un’opera pubblica alla concessione di un finanziamento – non consente di derogare alle procedure di spesa, che non possono essere differite al momento dell’erogazione del finanziamento. Nel caso in cui l’ente intendesse comunque procedere, ricorda il Collegio contabile, che il rapporto obbligatorio non è riferibile all’ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l’amministratore o funzionario che abbia assunto l’impegno (tra le tante Cass., 18/12/2014, n. 26657; Cass. civ., Sez. I, ord. 20/03/2018, n. 6970; Cass. civ., ord. 11/03/2019, n. 6919).

In ultimo, ricordano i giudici contabili lombardi, il codice degli appalti all’articolo 24, comma 8-bis, del d.lgs. n. 50/2016 (comma aggiunto dall’art. 14, comma 1, lett. d), d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56), prevede che “Le stazioni appaltanti non possono subordinare la corresponsione dei compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all’ottenimento del finanziamento dell’opera progettata. Nella convenzione stipulata con il soggetto affidatario sono previste le condizioni e le modalità per il pagamento dei corrispettivi con riferimento a quanto previsto dagli articoli 9 e 10 della legge 2 marzo 1949, n. 143, e successive modificazioni”.