Sistemi dei controlli interni da integrare con quelli relativi al PNRR (prima parte)

I progetti attuati dagli enti territoriali, a valere sui fondi del PNR e fondo del programma nazionale complementare (PNC), dalla fase iniziale a quella di oggi ha visto diverse modifiche, in parte dovute anche al consistente incremento di prezzi delle materie prime, in parte ristorati dalla Stato con interventi a sostegno attraverso il Fondo per l’avvio delle opere indifferibili (FOI), importo incrementato dalla legge di bilancio 2023. La Corte dei conti dell’Emilia Romagna (deliberazione n.172/2023) dopo la prima fase di verifica sulla gestione degli investimenti della mobilità sostenibile, in particolare sul trasporto pubblico locale, ha attivato una ulteriore verifica questa volta finalizzata con le fasi di aggiudicazione e successiva consegna, alle imprese affidatarie, dei lavori o servizi finanziati.

Il mutato contesto operativo

A seguito di una puntuale analisi sugli enti locali selezionati, è emersa quale causa di ritardo, comune a diversi Enti, nell’avanzamento procedurale dei rispettivi progetti, la crescita dei costi di materie prime, energia e materiali da costruzione, iniziata dal 2021 e divenuta nei successivi mesi di proporzioni eccezionali. Il fattore di comune evidenza è che il forte innalzamento dei prezzi ha spesso reso difficile aggiudicare appalti con basi d’asta ormai superate. Nonostante interventi successivi da parte dello Stato di incremento delle dotazioni finanziarie per fronteggiare l’inaspettato incremento dei prezzi, è stato emanato il D.L. 30 aprile 2022, n. 36, che all’art. 7, ha previsto come, in presenza di circostanze impreviste e imprevedibili che alterino in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera, la stazione appaltante o l’aggiudicatario possano proporre, senza che sia alterata la natura generale del contratto e ferma restando la piena funzionalità dell’opera, una variante in corso d’opera che assicuri risparmi, rispetto alle previsioni iniziali, da utilizzare esclusivamente in compensazione per far fronte alle variazioni in aumento dei costi dei materiali. Successivamente il d.l. 17 maggio 2022, n. 50, e la L. 29 dicembre 2022, n. 197, è stato introdotto il meccanismo delle maggiorazioni anche per gli appalti aggiudicati sulla base di offerte con termine finale di presentazione compreso tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023.

Lo stesso D.L. 50/2022, all’ art. 26, c. 7, ha istituito, inoltre, a favore delle stazioni appaltanti, il Fondo opere indifferibili cui le stesse possono accedere in caso di insufficienza della serie di misure previste dalla medesima norma sempre per fronteggiare i maggiori costi derivanti dall’aggiornamento dei prezziari utilizzati nelle procedure di affidamento delle opere pubbliche avviate successivamente alla data di entrata in vigore del decreto. Uno strumento dunque di adeguamento delle basi d’asta, rivelatesi non più attuali a seguito del mutato andamento del mercato, deputato a supportare le stazioni appaltanti nella fase di avvio delle opere e degli interventi, mediante la compensazione del maggior costo dei materiali e delle materie prime in conseguenza dell’aggiornamento infrannuale dei prezziari regionali. Ulteriore intervento, per favorire l’attuazione del PNRR, è la possibilità, per le amministrazioni titolari, introdotta con il D.L. 23 settembre 2022, n. 144, (cd. decreto Aiuti ter), di utilizzare le risorse assegnate e non utilizzate per le procedure di affidamento di contratti pubblici relativi agli interventi del PNRR, previa comunicazione al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, nell’ambito dei medesimi interventi per far fronte ai suddetti maggiori oneri. Alla possibilità di utilizzo delle economie di spesa, da parte delle amministrazioni, è seguito un ulteriore incremento del FOI ad opera della legge di bilancio per il 2023.

In altri termini, la continua crescita dei prezzi dei materiali da costruzione, dei carburanti e delle fonti energetiche, registrata nel corso del 2021 e nei primi mesi del 2022, è stata temperata da una serie di misure volte a contemperare, da un lato, l’interesse delle stazioni appaltanti a mantenere gli atti di programmazione economico-finanziaria relativi ai lavori pubblici, dall’altro, l’interesse delle imprese appaltatrici a non trovarsi costrette all’esecuzione di lavori divenuti sensibilmente più costosi e pertanto antieconomici per le stesse rispetto agli importi posti a base delle procedure di affidamento.