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Le perle della Civit in tema di contrasto alla corruzione: la competenza è un optional
1. Introduzione
I contenuti della legge 6.11.2012, n. 190 sono una cosa seria. Perché serio è il fenomeno sottostante. Il quale tocca da vicino il rapporto di fiducia che deve sempre caratterizzare il modus operandi ed il modus essendi del pubblico funzionario. Ossia di colui che svolge una funzione pubblica e ne gestisce i contenuti. Il quale non può farne commercio per arricchirsi o per arricchire il suo interlocutore. Proprio come accade quando si è in presenza di un fenomeno corruttivo, dove in cambio di danaro o di altra utilità economica egli compie atti contrarî al proprio ufficio, o, talvolta, atti che ad esso sono conformi. Il tutto nell’ámbito di un reato occulto e senza vittima. Nel quale il pactum sceleris non appare all’esterno, mentre vi si riverberano gli effetti dell’azione indegna.
Il contrasto alla corruzione è dunque un fatto maledettamente serio. Cosí come altrettanto tale è smascherare il funzionario pubblico fellone. Perché egli ha tradito la fiducia che l’ordinamento ripone in lui. Il quale – e ce lo ricorda bene il poco citato art. 98 Cost. – deve operare nell’esclusivo interesse della Nazione.
Peccato che a fronte di un cosí nobile argomento si rinvengano considerazioni di scarsa attendibilità provenienti da organismo autorevole. Il protagonista è la Civit. Da poco nobilitata dall’attribuzione delle funzioni di autorità anticorruzione. E dunque investita di cómpiti e funzioni sacramentali.
2. Nuovi elementi di diritto pontificale
La Civit pontifica. Lo abbiamo già evidenziato in alcuni nostri precedenti interventi sulle pagine di questa Gazzetta. Lo fa con esternazioni oracolari. Quasi che traesse linfa giuridica dall’osservazione dell’ordinamento. Proprio come faceva il Pontifex maximus ai tempi del diritto romano arcaico. Il quale scrutava i cieli e le interiora delle galline, giustificato dai tempi in cui si distingueva fra ius e fas e dove il nefasto era non solo non augurale, ma contrario al diritto di natura.
Oggi l’uso dei polli per finalità divinatorie è vietato e chi guarda il volo degli uccelli si limita a contemplarne la maestosità. Senza pretendere di trarne auspicî o conclusioni giuridiche, anche perché ciò sarebbe in contrasto con l’art. 1 delle preleggi in materia di fonti del diritto. Insomma, oggi assumere atteggiamenti oracolari in campo giuridico non è bello e si presta a vistose controindicazioni. Un utile antidoto è leggere le disposizioni normative che trattano dei casi sub iudice. E privilegiare analisi sistematiche, sempre utili ed indispensabili quando coinvolgono materie da trattare con sapienza. Proprio come accade negli enti locali, quando si discetta di organi titolari all’effettuazione di nomine. Perchè qui smarrirsi è semplice e farsi coinvolgere nel ventoso turbine dell’errore può essere una tentazione davvero irresistibile.
Eccoci pergiunti alla ormai nota deliberazione della Civit 13.3.2013, n. 15/1013. La quale pontifica proprio sull’individuazione dell’organo competente nei Comuni (e con le Province, come la mettiamo?) a nominare il funzionario responsabile della prevenzione della corruzione ex art. 1, comma 7 della legge 6.11.2012, n. 190. Ecco in sintesi lo snodarsi delle evoluzioni della Civit Dopo aver osservato che nell’ordinamento degli enti locali il capo dell’amministrazione nomina i responsabili degli uffici e dei servizî e attribuisce la titolarità degli incarichi dirigenziali e dopo aver analogamente rilevato che talvolta ad alcune nomine vi provvede il suo organo elettivo, ecco il coupe de theâtre: “il titolare del potere di nomina del responsabile della prevenzione della corruzione va individuato nel Sindaco quale organo di indirizzo politico amministrativa, salvo che il singolo Comune, nell’esercizio della propria autonomia organizzativa, riconosca, alla Giunta o al Consiglio, una diversa funzione”.
Dinanzi ad un tale oracolo lo stupore è d’obbligo. Il perché è presto detto e si risolve in un battito d’ali: il fondamento giuridico dell’affermazione della Civit è semplicemente errato e la sua conclusione non è da meno. L’autonomia degli enti locali non può spingersi oltre il termine della legittimità: i confini del suo cielo sono, fra l’altro, proprio la non migrabilità delle competenze da un organo all’altro. Il tutto rammemorando con insistente chiarezza che il consiglio comunale (e provinciale) ha competenze tassative e che l’incipit dell’art. 42, comma 1 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267 non ne fa un organo a competenza geometricamente variabile. Insomma che “il consiglio [sia] l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo” e che l’art. 1, comma 7 della legge 6.11.2012, n. 190 preveda che “l’organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione. Negli enti locali, il responsabile della prevenzione della corruzione è individuato, di norma, nel segretario, salva diversa e motivata determinazione” non giustifica, né sorregge la conclusione cui perviene la deliberazione della Civit 13.3.2013, n. 15.
Il caso, a ben vedere, è del tutto identico quello dell’individuazione dei componenti dell’Organismo Indipendente di Valutazione (O.I.V.), per il quale opera l’art. 14, comma 3 del d.lgs. 27.10.2009, n. 150 “l’Organismo indipendente di valutazione è nominato, sentita la Commissione di cui all’articolo 13, dall’organo di indirizzo politico-amministrativo per un periodo di tre anni. L’incarico dei componenti può essere rinnovato una sola volta”.
Le due disposizioni normative citate devono essere rettamente intese quando se traspongono i contenuti agli enti locali territoriali. Un buon modo per farlo è guardare alcombinato disposto degli artt. 4, comma 1 e 14, comma 1 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165, dai quali, con i dovuti adattamenti ratione entium, è possibile evincere principî che possono essere riferiti a tutte le amministrazioni indicate dal suo precedente art. 2, comma 1, e dunque anche agli enti locali. Per la seconda disposizione, “il Ministro esercita le funzioni di cui all’articolo 4, comma 1”; per la prima, “gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti”. Ora, nell’amministrazione dello Stato il Ministro (piuttosto che il Consiglio dei ministri) nomina e revoca i dirigenti (art. 19, comma 2 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165), adotta nei loro confronti i necessarî atti di indirizzo (art. 4, comma 1 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165), e nomina il funzionario responsabile della prevenzione della corruzione ex art. 1, comma 7 della legge 6.11.2012, n. 190.
Quanto alla trasposizione delle norme de quibus nell’ordinamento degli enti locali, essa deve essere condotta con cautela, tenendo conto della differente distribuzione e caratterizzazione dei loro organi, ma soprattutto valorizzando il principio di autonomia ex artt. 5, 114, comma 1 e 118 Cost. Insomma, per usare la metafora pontificale, evitando di osservare troppo a lungo il volo degli uccelli per evitare pericolosi torcicollo ermeneutici.
Ed infatti, nei comuni e nelle province, la nomina e la revoca dei dirigenti è di spettanza del sindaco o del presidente della provincia ex artt. 50, comma 10 e 107 e 109, comma 1 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267 punto. Con queste premesse, la nomina del funzionario responsabile della prevenzione della corruzione non può che spettare al capo dell’amministrazione per logica e ragionevole trasposizione ex art. 50 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267. Il tutto anche osservando che il combinato disposto degli artt. 4, comma 1 e 14, comma 3 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165 definiscono e caratterizzano il Ministro come organo di indirizzo politico-amministrativo e che ai presenti fini il sindaco ed il presidente della provincia ne ricalcano il ruolo a tutto tondo, mentre l’art. 42 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267 si rifà ad atti di programmazione ed indirizzo elencati tassativamente. Quanto alla giunta comunale e provinciale non v’è nulla da dire: per assorbimento direbbero i giudici.
3. Annotazioni conclusive
La nomina del funzionario responsabile della prevenzione della corruzione è di competenza del capo dell’amministrazione. Dunque, del sindaco e del presidente della provincia. Il quale deve comunque provvedervi. Anche quando essa ricade sul segretario comunale o provinciale, sebbene esso sia designato ex professo dall’art. 1, comma 7, ultima proposizione della legge 6.11.2012, n. 190. Perché qui si comunque il presenza dell’attribuzione di una funzione.
Ancóra una volta gli interventi pontificali della Civit si sono rivelati inutili. L’esperienza insegna che questa commissione opera sovente utilizzando il vetusto principio dell’adeguatio rei et intellectus, del quale già Cartesio ha mostrato l’inconsistenza nel suo celebre “Discorso sul metodo”. In casi come quello trattato è sicuramente piú salutare accogliere l’idea cartesiana dell’accettare “solo idee chiare e distinte, di cui non si può dubitare”. A chi opina in contrario suggeriamo dello stesso autore la lettura delle Regulae ad directionem ingegnii come salutare antidoto. O, piú semplicemente, di usare il buon senso e i rudimenti dell’ermeneutica giuridica.
Pontificare oggi non è attività utile, né indicata. Scartata la cruenta abitudine dello sventramento di poveri ed ignari pennuti, ai cieli è meglio volgere lo sguardo non per trarre auspicî, ma per cercare ispirazioni profonde. Le quali quando riguardano l’interpretazione del diritto sono sempre bene accette e salutari perché utili antidoti contro gli svarioni.
di Riccardo Nobile
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